1.3 Місце та роль місцевих фінансів у загальнодержавних

Зі світового досвіду відомо, що переважаючою тенденцією еволюції сучасних держав є децентралізація влади, коли більша частина державних функцій передається від центру до регіонів, тим самим подальша децентралізація суспільства чи зменшення відстані між владою та населенням мають вирішальний вплив на процеси державного будівництва. Поновлення в Україні, як в унітарній державі, інститут місцевого самоврядування об'єктивно пов'язане зі зростанням ролі місцевих органів влади, діяльність яких у попередній період була надзвичайно обмежена. Фінанси місцевих органів влади є важливим інструментом забезпечення частини функцій, які виконує держава.

Розглянемо основні форми впливу місцевих фінансів на економіку і соціальну сферу держави.

По-перше, до фінансових систем місцевих органів влади відноситься значна частина внутрішнього валового продукту (ВВП). Місцеві фінанси є інструментом регулювання і соціального розвитку регіону. Держава і місцеве самоврядування розділяють між собою функції соціально-економічного регулювання. Перерозподіляючи ВВП, місцеві органи влади втручаються в процес суспільного відтворення і разом з державою його спрямовують. У тому числі від політики місцевих урядів залежить напрямок розвитку економіки і соціальної сфери держави (звичайно у місцевих урядів немає таких важелів регулювання економіки і соціальної сфери таких як валютне регулювання, контроль за інформацією, процентної політики і т.д.). Разом з тим, фінанси місцевих органів влади не обмежуються вилученням, розподілом та перерозподілом частини ВВП. Місцеві органи влади, подібно до держави, у сфері своєї компетенції здійснюють також і нормативно-правове регулювання соціально-економічної діяльності, тобто вони встановлюють певні правила поведінки суб'єктів, що господарюють, на території відведеній даному місцевому органові влади. У більшості розвинутих країн органи місцевого самоврядування мають право приймати статути або хартії міст, регіонів та інших адміністративних одиниць. Вони складають основу статутного права. Статутним правом регламентуються особливості земле і природокористування, порядок забудов, користування ресурсами і т.д.

По-друге, місцеві фінанси є фіскальним інструментом, тому що місцеві органи влади мають право, у рамках, визначених законодавством, встановлювати місцеві податки і збори. Фіскальна політика місцевих органів влади в багатьох країнах є інструментом впливу на розміщення продуктивних сил, розвиток депресивних територій, на впровадження і виробництво досягнень науково-технічного прогресу. Створюючи особливі або пільгові режими оподатковування, місцеві органи влади залучають додаткові інвестиції, сприяють новому будівництву, розвиткові зовнішньоекономічних зв'язків, створенню спеціальних економічних зон, а також зон промислового будівництва. Часто в створенні сприятливих фінансових умов для розвитку депресивних територій бере участь і держава. Систему таких пільг називають преференцією. Основними формами преференції є особливі бюджетні режими валютного регулювання і візові режими.

По-третє, фінанси місцевих органів влади є інструментом забезпечення громадян різними послугами. Місцеве самоврядування - це інститут, що надає послуги громадянам України безпосередньо. Діяльність місцевих органів влади в сфері надання громадських послуг є однією з форм регулювання економічного і соціального розвитку регіону. Також слід зазначити особливу роль, яку відіграє політика ціноутворення. Так, наприклад, в багатьох країнах органи місцевої влади мають право здійснювати політику ціноутворення в частині регулювання цін на продукцію і тарифів на послуги підприємств комунального сектора (газ, вода, теплопостачання).

В Україні зростає частка доходів у місцевих бюджетах від платежів за послуги, які надає комунальний сектор економіки. Проте органи місцевого самоврядування України позбавлені будь-яких повноважень у сфері цінової і тарифної політики щодо продукції та послуг. Ці повноваження належать центральним органам виконавчої влади.

Отже, зарубіжний досвід показує, що в Україні доцільно надати органам місцевого самоврядування право самостійно здійснювати тарифну політику у сфері послуг.

По-четверте, місцеві фінанси є інструментом економічного росту. Забезпечення економічного росту - це також одна з форм економічного регулювання.

Крім вищевказаних форм впливу на економіку і соціальну сферу, існують також і інші форми, наприклад, пов'язані з виконанням делегованих повноважень регіону центральною владою. На Заході їх називають агентськими повноваженнями. У цю сферу входять проблеми цивільної безпеки, охорони порядку, оборони, державного нагляду і державної реєстрації. У цій сфері місцеві органи влади є допоміжним органом центральної влади на місцях.

Таким чином, фінанси місцевих органів влади є інструментом забезпечення частини функцій, що виконує держава.

В Україні спостерігається ситуація, коли відбувається посилення централізації влади по усій вертикалі та бажання верхнього рівня управління сконцентрувати в своїх руках як можна більше економічних важелів.

В 1992 році академік НАН України Чумаченко Н.Н. звертав увагу на необхідність надання більшої самостійності регіонам, оскільки «самостійність регіону дозволяє підвищити ініціативу та діловитість працівників місцевого самоврядування, викорінювати «іждєвєнчєство». Підвищення самостійності регіональних та місцевих органів самоуправління дозволяє створити відоме протистояння, виключає можливість централізованого диктату, а також неефективного використання фінансових ресурсів».

Конституція України визначає функції державного, регіонального, місцевого рівня влади:

• Функціями державного рівня влади в економічній та соціальній сферах є: забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики в сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки та культури, охорони природи; розробка та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України; розробка та виконання Державного бюджету України тощо.

• Функціями регіонального рівня влади в економічній та соціальній сферах є: виконання державних та регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання корінних народів та національних меншин – програм їхнього національного та культурного розвитку; підготовка та виконання обласних та районних бюджетів.

• Функціями місцевого рівня влади є: управління майном, яке перебуває у комунальній власності; затвердження та контроль за виконанням програм соціально-економічного розвитку; затвердження та контроль за виконанням бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць; встановлення місцевих податків та зборів.

Порівняльний аналіз перерахованих вище функцій органів державного управління та місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про те, що в дійсності не існує чітких меж в їхньому розподілі. Це породжує ситуацію¸ коли за центром «закріплені» основні питання, підкріплені відповідними фінансовими можливостями, а регіони отримують економічні та соціальні функції більш низького порядку та місцевого значення (дуже часто не підкріплені фінансовими можливостями).

Функціонування місцевих фінансів забезпечується діючою законодавчою базою (див. табл. 1). До базових нормативних актів слід віднести Конституцію України (1996 p.), Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 p.), Бюджетний кодекс України (2010 p.), щорічні закони України «Про Державний бюджет України».

Таблиця 1.1

Нормативна база місцевих фінансів

Нормативний акт	Дата прийняття	Основні положення, що регламентують місцеві фінанси
Конституція України	28 червня 1996р.	Конституційне закріплення існування інституту місцевого самоврядування в Україні, визначення повноважень органів місцевого самоврядування, матеріальної і фінансової основи самоврядування, основних засад функціонування місцевих бюджетів, гарантування фінансування державою здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень
Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”	21 травня 1997 р.	Розвиток та конкретизація положень Конституції про місцеве самоврядування: його принципів, повноважень органів місцевого самоврядування, забезпечення матеріальної та фінансової бази, в т.ч. засад функціонування місцевих бюджетів
Бюджетний кодекс України	8 липня 2010 р.	Визначено правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства. Визначено склад місцевих бюджетів, проведено чіткий розподіл доходів і видатків між бюджетами, встановлена прозора і об'єктивна процедура міжбюджетних відносин, визначено формульний порядок розрахунку дотацій вирівнювання, зміцнена фінансова база органів місцевого самоврядування, встановлена заінтересованість у збільшенні доходів державного і місцевих бюджетів, визначений порядок проведення місцевих запозичень, встановлена відповідальність і контрольні повноваження всіх учасників бюджетного процесу, заборонено створення позабюджетних фондів і здійснення міжбюджетних позичок
Податковий кодекс	2 грудня 2010 р.	Визначено перелік місцевих податків та зборів
Щорічні закони України «Про Державний бюджет України»		Визначають склад загального і спеціального фондів місцевих бюджетів, взаємовідносини між Державним бюджетом України та місцевими бюджетами, обсяги та особливості перерахування міжбюджетних трансфертів, додаткові положення, які регламентують бюджетний процес