1.2 Суть, функції, формування теорій місцевих фінансів
Теоретичне тлумачення сутності місцевих фінансів розпочалося з кінця 19ст.. Протягом 19-20 ст. погляди на визначення місцевих фінансів зводились до визначення місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць, або як сукупності матеріальних засобів, які є в розпорядженні цих одиниць для досягнення їхньої мети. Перші згадки про місцеві фінанси можна знайти у працях видатних економістів таких як А. Смітт, К. Штейн, Л. Штейн, Р. Гнейст, К. Рау, А. Вангер та ін.. Вони у своїх працях досліджували господарство територіальних громад, відзначали необхідність надання їм автономії, в тому числі у сфері фінансів, вивчали доходи і видатки місцевих спілок, місцевого оподаткування. Словник братів Гранат визначає: "місцеві фінанси - це сукупність матеріальних засобів, що є в розпорядженні держави, і підлеглих їм одиниць самоврядування для досягнення мети. Їхня планомірна діяльність спрямована на досягнення необхідних матеріальних засобів і на їх витрачання, це і є фінансовим господарством, яке називається державним, якщо суб’єктом є держава, або місцевим, якщо його ведуть органи місцевого самоврядування".
В Росії перші дослідження щодо сутності місцевих фінансів з’явились у другій половині 19 ст. на початку 20 ст., їх авторами були М. Курчинський, В. Лєбєдєв, А. Матков, І. Озєров, В. Твердохлєбов, Л. Ходскій, М. Цитовіч, А. Свірщевскій. Так, А. Свірщевскій стверджував, що "фінаси місцеві - сукупність умов задоволення громадських потреб підлеглих державі місцевих самоврядних спілок".
В.М. Твердохлєбов під місцевими фінансами розумів « господарство місцевих спілок », так як « господарство місцевих спілок є планомірним задоволенням потреб публічно – правових союзів».
В Радянські часи були написані підручники і навчальні посібники, в яких теоретично обгрунтовується сутність і роль місцевих фінансів, місцевих бюджетів, узагальнюється практика їх функціонування за роки радянської влади. Це такі видання як « Місцеві фінанси СРСР » И. Ровінського ( 1933 р. і 1936 р. ), « Місцевий бюджет » І. Смірнова ( 1936 р. ), « Місцеві бюджети СРСР » В. Шавріна ( 1946 р. )
У радянській фінансовій літературі можна знайти твердження, що місцеві фінанси – це явище властиве капіталістичним державам та країнам « третього світу ». Так, К.Я. Чиглов визначав суть місцевих фінансів. «Під місцевими фінансами капіталістичних країн звичайно розуміють доходи і видатки місцевих органів влади та підвідомчих їм підприємств та організацій. У фінансово – кредитному словнику ( редактори В.Ф. Гарбузов і И.В. Таретовський ) виданому у Москві у 1984 – 1988 рр., зазначалося, що місцеві фінанси у розвинутих капіталістичних країнах і країнах, які розвиваються, - це відносини, за допомогою яких місцеві органи управління мобілізують, розподіляють і використовують частину національного доходу відповідно до покладених на них функцій.
У фінансовій літературі пострадянського періоду вперше поняття «місцеві фінанси » згадуються в навчальному посібнику опублікованому в 1991 р. у Києві « Государственные финансы » за редакцією докторів економічних наук, професорів В.М. Федосова, С.Я. Огородника та В.М. Суторміної. У посібнику розглядаються джерела формування: бюджетні та позабюджетні кошти місцевих рад, кошти органів громадського, територіального самоврядування, залучення ресурсів підприємств, закладів, кооперативів та громадських організацій, населення, кредитів, а також інших джерел. Дається детальна характеристика доходів і видатків місцевих рад, порядку їх розмежування між радами різних рівнів.
Отже, в сучасній науковій літературі України, відомі українські вчені такі як В.І. Кравченко, М.А. Гапошок, В.П. Яцюта, А.Є. Бурачена, А.А. Славкова, О.П. Кириленко та інші. активно досліджують проблематику місцевих фінансів, місцевих бюджетів, міжбюджетних відносин.
Таким чином, узагальнюючи дослідження відомих вчених, можна дати визначення категорії « місцеві фінанси ».
Місцеві фінанси – це система фінансових відносин, пов’язаних з формуванням, розподілом та використанням фінансових ресурсів, необхідних органам місцевого самоврядування для виконання покладених на них завдань.
Таким чином, можна відзначити наступні характерні особливості, притаманні місцевим фінансам:
місцеві фінанси представляються як система економічних відносин, пов'язаних з розподілом і перерозподілом вартості валового внутрішнього продукту;
у процесі здійснення цих відносин відбувається формування, розподіл і використання фінансових ресурсів;
цільова підпорядкованість даної системи відносин - забезпечення органів місцевого самоврядування фінансовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на них функцій і завдань.
Виходячи із визначення місцевих фінансів, органи місцевого самоврядування не повинні залежати від центральної влади, володіти фінансовими ресурсами для виконання своїх завдань і самостійно ними розпоряджатися. У зв’язку з цим, важливим є питання про розмежування повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування; обґрунтування доцільності надання окремих державних повноважень органам місцевого самоврядування і гарантування відповідного фінансового забезпечення їх виконання, окреслення складу і визначення обсягів фінансових ресурсів, які надходять у розпорядження органів місцевого самоврядування; забезпечення самостійності і ефективності у їх використанні, державна фінансова підтримка місцевої влади.
В Україні існують такі форми місцевих фінансів рис.1.1
Рис.1.1 Форми місцевих фінансів в Україні
Система місцевого самоврядування в Україні включає рис.1.2
Рис.1.2 Система місцевого самоврядування в Україні
Місцеві фінанси виконують наступні функції ( рис.1.3):
Рис. 1.3 Функції місцевих фінансів
Розподільча функція місцевих фінансів знаходить свій прояв у порядку формування доходів і видатків місцевих бюджетів, цільових фондів органів місцевого самоврядування, за допомогою яких проходить складний процес забезпечення їх фінансовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на місцеве самоврядування функцій і завдань. Кошти, які акумулюються в місцевих бюджетах і цільових фондах, розподіляються і використовуються на задоволення різноманітних місцевих потреб. Крім того, через систему міжбюджетних відносин фінансові ресурси, акумульовані на обласному і районному рівні, перерозподіляються між окремими адміністративно-територіальними одиницями з метою проведення фінансового вирівнювання.
Контрольна функція місцевих фінансів реалізується, зокрема, в діяльності органів місцевого самоврядування при складанні проектів місцевих бюджетів, їх розгляді і затвердженні, а також виконанні і складанні звіту про виконання місцевих бюджетів. Сфера дії контрольної функції не обмежується місцевими бюджетами, а включає інші фонди грошових коштів та загалом усі фінансові ресурси, які знаходяться в розпорядженні місцевого самоврядування. Контрольна функція місцевих фінансів спрямована на забезпечення передбачених пропорцій розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів, їх цільове і економне використання.
Стимулююча функція місцевих фінансів полягає у створенні таких умов, за яких органи місцевого самоврядування стають безпосередньо зацікавленими у збільшенні обсягів доходів бюджетів, додатковому залученні надходжень, як загальнодержавних, так і місцевих податків і зборів, пошуку альтернативних доходів, ефективному використанні фінансових ресурсів, які поступають у їх розпорядження. Реальним втіленням стимулюючої функції є діючий порядок формування власних доходів місцевих бюджетів, заохочення перевиконання запланованих показників надходжень загальнодержавних податків і зборів, самостійність у використанні додатково залучених коштів та ін.
Виділяють три основні теорії, які пояснюють суть і природу місцевого самоврядування.
1) Теорія природних прав общин бере свій початок ще з древніх часів. Саме поняття "природне право" - означає сукупність принципів, правил, норм, цінностей, які диктуються природою людини і незалежні від конкретних соціальних умов і держави, тому природне право використовувалося як оціночна категорія стосовно наявних у суспільстві порядків, тобто чи відповідають вони природному праву і природній справедливості. Пік розвитку цієї теорії припадає на XVII-XVIII ст., коли вона використовувалась як ідеологічна зброя у боротьбі прогресивних сил суспільства з феодалізмом. Ідеї цієї теорії були покладені в основу американської Декларації незалежності (1776р.) і французької Декларації прав людини і громадянина (1789р.).
Вихідні постулати теорії природніх прав общин полягали в наступному:
община старша від держави, тобто історично виникла раніше;
общини не створені державою, а визнані нею;
община є інституцією, рівною державі;
держава існує для общин, а не общини для держави.
община має природні і невідємні права за аналогією до природних прав людини і громадянина.
Прихильники цієї теорії вважали, що природними правами володіють, в першу чергу, сільські та міські общини, тому що вони історично виникли раніше, ніж сформувалась держава, а такі територіальні формування як округи, провінції тощо, що створені державою, не мають ніяких природних прав. Це стало основним недоліком теорії і тому вона зазнала поразки.
2) Державна теорія місцевого самоврядування сформувалась всередині XIX ст., німецькою школою юристів. Ця теорія стала значним досягненням на шляху до формування правової держави цивілізованого світу, який супроводжувався зміцненням централізованої влади буржуазних держав, розширенням кола діяльності держави в інтересах захисту свобод громад і громадськості. В її основу покладено твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створені державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Вони перебувають у структурі державної влади та в її підпорядкуванні, але незважаючи на таку залежність від держави, органи місцевого самоврядування можуть мати певну правову, організаційну та фінансову самостійність. Проте в цілому їх діяльність підпорядкована загальнодержавним інтересам.
Незважаючи на демократичні досягнення цієї теорії, поширення соціалістичних ідей, спричинили появу нової теорії, яка зосереджувала увагу громадськості на проблемах місцевого рівня (націоналізації землі, розширення комунальної власності, соціалізація виробництва) і відвертала увагу від проблем розвитку самої держави.
3)Теорія громадського самоврядування (теорія муніципального дуалізму) сформована в кінці XIX ст. представниками фабіанського товариства англійської реформістської організації заснованої у 1884р.. Вона синтезує ідеї двох попередніх. В основу цієї теорії покладено твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну природу, а отже, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин, а саме - у сфері місцевих справ. У місцеві справи державна влада не втручається, вони вирішуються самостійно органами місцевого самоврядування, а сфера політичних відносин перебуває у сфері компетенції державної влади. Ця теорія відвертала увагу громадськості від глобальних проблем розвитку країни, а навпаки, зосереджувалась на місцевому рівні, вважаючи, що саме там можна досягти соціального миру і гармонії шляхом поступових змін (націоналізації земель, розширення комунальної власності, соціалізації виробництва).
Всі три теорії отримували підтримку та визнання в тих чи інших країнах. Так, в Англії та США переважала теорія природних пра общини, у Франції – державна теорія, а у Німеччині та Росії – теорія громадського самоврядування.