МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ „ЛЬВІВСЬКА ПОЛІТЕХНІКА”

О.Й. ВІВЧАР, О.Б. КУРИЛО, В.М. КАЩИШИН

МІСЦЕВІ ФІНАНСИ

НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК

ЛЬВІВ 2013р.

ПЕРЕДМОВА

Важливою складовою становлення національної фінансової системи є відродження місцевих фінансів, як об’єктивної економічної діяльності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав. Цей процес супроводжується появою цілого комплексу нових для держави теоретичних та практичних проблем, адже місцеві фінанси — це фінансові ресурси, які знаходяться у розпорядженні органів місцевої влади і дають можливість самостійно вирішувати покладені на них функції.

Перебудова системи господарських відносин, що здійснюється в Україні, потребує активізації діяльності місцевих органів влади у вирішенні економічних і соціальних проблем розвитку місцевого господарства. Ефективність місцевого самоврядування багато в чому залежить від того, які бюджетні ресурси отримують у своє розпорядження органи місцевого самоврядування .

Проблема забезпеченості органів місцевого самоврядування необхідними фінансовими ресурсами в даний час набуває надзвичайно важливого значення. Це пов'язано насамперед із децентралізацією влади та бажанням України вступити до ЄС.

Тому достатнє фінансове забезпечення виконання завдань місцевого самоврядування та пов'язані з ним проблеми визначають актуальність цієї праці. Автори сподіваються, що посібник "Місцеві фінанси" сприятиме швидшому і конструктивнішому роз'язанню цих проблем на користь зміцнення місцевого самоврядування, сприятиме розвитку процесу виробництва, зростанню рівня зайнятості населення, заохоченню інвестицій у ті галузі, які є пріоритетними з точки зору поточних та довгострокових завдань функціонування місцево-господарського комплексу.

Написання даного посібника стало можливим завдяки фундаментальним працям Василя Кравченка “Місцеві фінанси”, О.О. Сунцової “Місцеві фінанси” та О.П. Кириленко “Місцеві фінанси” та ін..

ЗМІСТ

Тема 1.Місцеві фінанси як наука 7

1.1 Формування науки про місцеві фінанси 7

1.2 Суть, функції, формування теорій місцевих фінансів 12

1.3 Місце та роль місцевих фінансів у загальнодержавних 18

1.4 Склад місцевих фінансових інститутів 23

1.5 Територіальна громада: поняття, функції, роль, правовий статус 25

1.6 Європейська хартія місцевого самоврядування та принципи здійснення самоврядування на місцевому і регіональному рівні 29

Тема 2. Місцеві бюджети. Розвиток місцевих бюджетів україни. 37

2.1 Розвиток місцевих бюджетів України. Місцеві бюджети - визначальна ланка місцевих фінансів 37

2.2. Місцеві бюджети в бюджетній системі України 41

2.3. Формування та склад дохідної бази місцевих бюджетів 47

2.4. Видатки місцевих бюджетів 55

3.1 Сутність фінансової незалежності місцевого самоврядування та проблеми її зміцнення 67

3.2 Склад фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування та оцінка автономії місцевих органів влади 71

3.3 Місцеві позики в Україні 75

Вимоги до механізму здійснення місцевих позик 82

ТЕМА 4. ПЛАНУВАННЯ І ПОРЯДОК ФІНАНСУВАННЯ ВИДАТКІВ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ 98

4.1. Нові підходи у плануванні доходівмісцевих бюджетів 98

4.2. Методи планування видаткової частини місцевих бюджетів 100

4.3. Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів 104

4.4 Програмно-цільове бюджетне планування, його зміст і переваги 113

Питання для самоконтролю знань: 118

ТЕМА 5. МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ, ЇХ СКЛАДОВІ 122

5.1.Особливості міжбюджетних відносин та передумови їх виникнення 122

5.2 Види міжбюджетних трансфертів в Україні 126

5.3.Сутність і стан фінансового вирівнювання. 130

5.4. Бюджетне регулювання, його цілі та методи 135

ТЕМА 6. УПРАВЛІННЯ ФІНАНСАМИ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ 156

6.1 Поняття, цілі та завдання державної регіональної політики 156

6.2 Сутність управління місцевими фінансами 158

6.3 Сутність бюджетного процесу на місцевому рівні 159

6.4 Учасники бюджетного процесу на місцевому рівні та їх повноваження 172

6.5 Оцінка ефективності використання бюджетних коштів 179

6.6 Фінансовий контроль на місцевому рівні 181

ТЕМА 6. КОМУНАЛЬНА ВЛАСНІСТЬ 196

6.1. Поняття комунальної власності та особливості її формування 196

6.2. Особливості функціонування підприємств комунальної власності 199

6.3 Організація фінансів підприємств комунальної власності 201

ТЕМА 7. ФІНАНСИ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА 209

7.1 Склад та особливості фінансів житлово-комунального господарства 209

7.2. Специфіка фінансової діяльності підприємств комунального обслуговування 213

7.3 Особливості фінансової діяльності підприємств житлового господарства 218

7.4 Створення ОСББ як напрям реформування житлово-комунального господарства в Україні 222

ТЕРМІНОЛОГІЧНИЙ СЛОВНИК 238

ЛІТЕРАТУРА 245

Тема 1.Місцеві фінанси як наука

1.1 Формування науки про місцеві фінанси

Формування інституту місцевого самоврядування нерозривно пов’язане з так званим „магдебурзьким правом”, яке було запроваджене у ХІІІ ст. у німецькому місті Магдебург. Магдебурзьке (або, як його ще називають у літературних джерелах, „німецьке”) право мало універсальний характер і стосувалося діяльності місцевої влади, суду, питань земельної власності в межах міст, торгівлі, ремесел, оподаткування тощо. Містам було надане право на самоуправління, вони звільнялися від значної частини феодальних повинностей.

На території Русі першим серед міст магдебурзьке право отримав Кам’янець-Подільський (1374 р.), пізніше, в 1432 р. – Луцьк, а в 1487 р. – Київ. На Лівобережній Україні міський самоустрій та суд були побудовані відповідно до магдебурзького права у таких містах як Чернігів, Переяслав, Полтава тощо.

На українських землях, які входили до складу Великого князівства Литовського, Речі Посполитої, Росії фінансова система, а в її складі й місцеві фінанси, закономірно набували ознак, притаманних цим державам.

Новий етап державотворення і становлення місцевих фінансів пов’язується з козацькою добою. У багатьох документах того часу широко використовувались поняття „скарб”, „публічні прибутки”, „податки”, „мито” та інші. Серед державних доходів найбільшу фіскальну роль відігравали прямі податки (подимне, військовий оклад, господарська десятина та медове), які сплачували переважно міщани та селяни. Окрім прямих податків значні надходження давали коштові регалії і домени, тобто доходи від промислової експлуатації рибальських та мисливських угідь, земель зимівників і хуторів.

До військового скарбу Запорізької Січі надходило мито за перевезення товарів запорізькими землями; торгове – податок із крамарів на січовому ринку; куфовий збір із кожної привізної бочки (куфи) спиртних напоїв; податки з шинків; мостове – плата за перевезення на річках; орендна плата за крамниці та човни, що належали куреням. Б. Хмельницький довів гетьманську владу до вершини могутності, державні фінанси та скарб Січі зосереджувалися безпосередньо у його руках. Доходи державного скарбу сягали 100 тисяч червоних золотих. Під час правління гетьмана І. Мазепи (1687-1709 рр.) було здійснено спробу реформування системи оподаткування з метою зменшення надмірного податкового тиску. Універсалом 1691 р. землевласникам заборонялося накладати на селян надто великі повинності і побори. Селянам також дозволялося виробляти для власних потреб (весілля, хрестини) горілку і не сплачувати при цьому податки.

У 1710 р. при обранні Пилипа Орлика гетьманом були проголошені „Пакти і Конституція прав і вільностей запорізького Війська”. У Конституції підтверджувалося відокремлення особистого гетьманського скарбу від державного, який передавався в управління Генерального Скарбника. Були визначені обов’язки Генерального Скарбника: управління скарбом і майном Січі. У кожному полку обиралися по два присяжних Скарбника, які діяли незалежно від полкового керівництва, і підпорядковувалися Генеральному Скарбнику.

Українські купці при своїх закордонних операціях платили на українському кордоні ввізне мито, так звану „індикту”, й вивізне „еквету”, які надходили до державного скарбу. За часів Петра І установлене на україно-російському кордоні особливе мито почали збирати на користь російського скарбу. Висота цього мита становила 5–10% від вартості краму (олія, сало, льон, прядиво, смола та збіжжя), і сплачувати його треба було золотом. Такий принцип організації фінансів Запорізької Січі далі був розвинутий гетьманам Д. Апостолом (1727–1734 рр.) та К. Розумовським (1750–1764 рр.). Однією з заслуг Д. Апостола стало чітке визначення щорічного державного бюджету (військового скарбу) в розмірі 144 тис. крб.. Основним фондом державного скарбу того часу були так звані рангові маєтності, давні королівщини, надходження від яких спрямовувалися на утримання державних установ, урядовців, забезпечення заслужених осіб. Постійними державними доходами залишались податки.

Збереглися й історичні свідоцтва щодо фінансово-економічних відносин населення і держави у Галичини і Буковині, які у 17–18 ст. знаходились під владою Австрії. За часів правління Марії-Терезії та Йосифа ІІ сільські громади дістали право обирати своїх представників – „плєніпотентів”. У 1785–1789 рр. було складено земельний кадастр ( „катастер”), котрий встановлював, що грунт має служити передовсім на прожиток хліборобові, і закріпляв наступний розподіл врожаю: 70% мало залишатись селянинові, 12% – державі, а 18% – дідичеві (як вартість панщини і всіх кріпацьких податків).

Вчення про місцеві фінанси як сукупність теоретичних положень про фінансове господарство та фінансову діяльність місцевих органів влади сформувались в ХІХ ст. Наприкінці ХІХ ст. воно виокремилося в самостійну галузь фінансової науки. Це було пов‘язано із завершенням встановлення більшості країн Західної Європи, Північної Америки домий органів місцевого самоврядування і регіональних органів влади. Конституційним визнанням прав комунальних общин, муніципалітетів, регіонів, провінцій, штатів та інших адміністративно-територіальних утворень.

Кінець ХІХ, початок ХХ ст. набуло поширення визначення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць. Біля витоків понять місцеве фінансове господарство, державне фінансове господарство як складових публічного фінансового господарства стояли такі економісти, як К.Рау, Л.Штейн, А.Вагнер, Р. Гнейст та інші німецькі економісти. У своїх працях вони досліджували господарство територіальних громад, вказували на необхідність надання їм автономії, в тому числі у сфері фінансів. Так, наприклад, під впливом ідей Гнейста у 70-х роках XIX ст. було проведено реформу місцевого самоврядування у Прусії. У 1832 р. К. Рау опублікував перший підручник з фінансової науки. Відомий внесок у розвиток місцевих фінансів зробив А. Вагнер . Він довів, що місцеві фінанси, разом з державними фінансами, є публічними фінансами.

У Росії процес формування теорії місцевих фінансів як окремої галузі фінансової науки розпочався пізніше, ніж у Європейських країнах, а точніше – після земської реформи 1864 р. Саме, в цей час розпочався процес створення інститутів земського самоврядування – земств та демократизація міського управління. Метою реформи, яка розпочалася в Росії якомога повільніший і послідовніший розвиток засад місцевого самоуправління, визнавалася повна самостійність земсв у межах довірених їм справ, а урядова влада здійснювала нагляд за їхньою діяльністю з позиції дотримання закону. Але на практиці важко було розмежувати справи державні і місцеві, тому на цьому грунті постійно виникали непорозуміння, що призвело протистояння земств і царського уряду. У 1890 р. виходить нове положення про земські заклади, яке обмежує самостійність земств та їх підпорядкування державі, встановлюється контроль державної влади і зокрема губернаторів за прийняттям рішень земствами з багатьох питань, допускалося їх опротестування і призупинення. Але, незважаючи на обмеження прав земств, початок децентралізованої влади і становлення місцевого самоврядування в Росії було розпочато. Діяльність земств наприкінці XIX початку XX ст. позитивно вплинула на розвиток сільського господарства і промисловості.

В Українській Народній Республіці під керівництвом Центральної Ради у 1917 – 1918 рр. робилися спроби українізації земського та міського самоврядування із збереженням його інститутів та фінансових основ. Михайло Грушевський у праці « Якої ми хочемо автономії та федерації » писав, «українська територія повинна бути організована на основах широкого демократичного громадського самоврядування від дрібної земської общини до сейму; Україна має вершити у себе вдома всякі свої справи – економічні, культурні, політичні, утримувати своє військо, розпоряджатися своїми дорогами, своїми доходами, землями і всякими натуральними багатствами, мати своє законодавство, адміністрацію і суд». Але після ліквідації Центральної Ради усі демократичні починання були припинені.

Радянський Уряд, після 1917р. Поетапно здійснював заходи з ліквідації органів місцевого самоврядування. Радянська влада не визнавала інституту місцевого самоврядування. Сам Ленін називав земське самоврядування п’ятим колесом до воза. У 30 – х роках остаточно завершується процес ліквідації місцевих фінансів в СРСР, встановлюється жорстка система контролю згори за доходами місцевих рад, пряме вилучення доходів місцевих бюджетів та регулювання їх на основі дольових відрахувань від загальносоюзних податків, згодом затверджено єдиний державний бюджет, до якого включено місцеві бюджети.

І тільки в період « горбачовської » перебудови у 1990 р. Почалося відродження інституту місцевого самоврядування. Основним документом, який започаткував відродження інституту місцевого самоврядування став Закон « Про місцеві ради народних депутатів Українська РСР та місцеве самоврядування », який був прийнятий 7 грудня 1990р. В Законі вказувалося визначення місцевого самоврядування, проголошені принципи місцевого самоврядування, визначена його фінансово – економічна база. А також значна увага приділялася питанням функціонування місцевих бюджетів, вперше була зроблена спроба чіткого розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи.

У чинному законодавстві основні положення щодо сутності принципів місцевого самоврядування та особливості його функціонування викладені у Конституції України та Законі України від 21 травня 1997 р. « Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно Конституції України (ст.140): « Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України ».

Система місцевого самоврядування включає: територіальну раду – сільську, селища та міську раду, сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Основою закону України вказується, що матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Згідно положення Основного закону держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів відповідних бюджетів, витрати органів місцевого самоврядування, які виникають внаслідок рішень державної влади, компенсуються державою, - що є надзвичайно важливим для становлення місцевого самоврядування.

В Конституції знайшли відображення основи права органів місцевого самоврядування, повноваження, пов’язані з матеріальною та фінансовою основою їхнього існування, а саме:

1. управління органами місцевого самоврядування майном, що є у комунальній власності;

2. затвердження місцевих бюджетів;

3. контроль за виконанням місцевих бюджетів;

4. встановлення місцевих податків і зборів;

5. утворення, реорганізація та ліквідація комунальних підприємств, установ та організацій, контроль за їхньою діяльністю.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності. Держава залишає за собою право контролювати здійснення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади. Такий контроль не повинен приводити до втручання органів державної влади чи їхніх посадових осіб у здійсненні органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Згідно Закону України « Про місцевого самоврядування в Україні » встановлені такі принципи, на основі яких здійснюється функціонування інституту місцевого самоврядування в Україні: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально – фінансова самостійність в межах повноважень; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування: судовий захист прав місцевого самоврядування.

Отже, можна зробити висновки, що державна підтримка місцевого самоврядування забезпечується Конституцією України та Законом України, а саме конституційним визначенням місцевого самоврядування, гарантування його органам дохідної бази, забезпечення місцевих бюджетів, фінансування у повному обсязі здійснювання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень, надання їм певних прав у сфері місцевого оподаткування та інше.