29

Лекція 13. Тема: правовий режим земель житлової та громадської забудови

Постановка питань: Визначення та склад земель житлової та громадської забудови. Правове забезпечення використання земель житлової та громадської забудови. Правове регулювання використання земельних ділянок для індивідуального житлового, господарського і гаражного будівництва. Використання земельних ділянок для кооперативного житлового і гаражного будівництва. Особливості використання земельних ділянок, зайнятих державним та комунальним житловим фондом

1. Визначення та склад земель житлової та громадської забудови

Населення будь-якої країни концентрується в межах заселених земельних територій. Земельні ресурси для населення країни є найважливішим природним засобом життєдіяльності і умовою життєзабезпечення. Разом з цим, вони виступають у якості просторового операційного базису, тобто місця розміщення селянами і городянами своїх житлових, соціальних, виробничо-господарських, побутових та інших об’єктів. Концепція сталого розвитку населених пунктів, яка схвалена постановою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 року¹, визначає основні напрями державної політики у сфері подальшого розвитку інфраструктури міст, селищ та сіл, їх планування, благоустрою тощо. Значне місце в неї займає раціональне використання та належна охорона земельних ресурсів.

Певною мірою, зазначена Концепція вплинула і на правовий статус заселених земель, визначаючи їх не як землі населених пунктів, а як землі житлової та громадської забудови. Так, за ст. 38 Земельного кодексу, до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд та інших об’єктів загального користування. На відміну від раніше діючого земельного закону, що охоплював відповідні правові режими всіх земель міст, селищ міського типу та сільських населених пунктів у їх межах, залишаючи без уваги заселені землі робочих, курортних, садових і дачних селищ, а також гірських і хутірських селищ та історичних міст, чинний Земельний кодекс закріплює ці землі, як категорію земель житлової та громадської забудови, позначаючи тим самим їх основне цільове призначення та пріоритетне використання для зазначених цілей.

Інакше кажучи, відмінності правового режиму цієї категорії земель полягають у тому, що тепер до земель житлової та громадської забудови відносяться земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення об’єктів житлової забудови та громадських будівель комунально-побутового і соціально-культурного призначення. Тому землі, наприклад, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення, які розташовані в межах міської риси, повинні відноситися до відповідної категорії земель із усіма наслідками, які із цього випливають. Адже, різні вимоги законодавства до здійснення управління вказаними землями, внесення плати за їх використання, реалізації порядку відводу, забезпеченню охорони тощо.

Землі житлової та громадської забудови використовуються як просторово-територіальний базис для розміщення житлових і громадських об’єктів. При цьому земельний закон не виділяє пріоритетність житлового будівництва або громадської забудови щодо використання земельних площ. Важливим є те, що зазначені землі знаходяться в межах населених пунктів, а їх використання здійснюється головним чином для цілей житлового будівництва та громадської забудови.

Адміністративний порядок визначення меж міст, селищ та сіл, який здійснюється шляхом позначення їх риси, тобто встановлення зовнішньої межі, що відокремлює їхні землі від інших категорій земель, у цілому не перетерпів суттєвих змін. Складніше обстоїть справа із розмежуванням земельних ділянок у середині меж населених пунктів, які використовуються не тільки для житлової та громадської забудови, а й для задоволення інших індивідуальних та публічних потреб населення. Вони використовуються з метою виділення рекреаційних територій для забезпечення масового відпочинку населення, розвитку соціально-культурної інфраструктури для його обслуговування, зведення комунально-транспортних об’єктів та проведення інших комунікацій, здійснення виробничо-господарської діяльності тощо.

В результаті багатопланового використання земельних ресурсів населених пунктів відбувається «поєднання» правових режимів використання різних категорій земель, розташованих у їх межах. Безумовно, перейменування земель населених пунктів у землі житлової та громадської забудови, усунуло традиційно «подвійну» підставу розподілу земельних ресурсів країни на категорії: земель населених пунктів - за місцем їх розташування, а усіх інших земель – за основним цільовим призначенням використання. Проте і в новому Земельному кодексу, не визначені конкретні ознаки відмежування земель житлової та громадської забудови від інших категорій земель, що ускладнює дотримання встановленого правового режиму їх використання.

У цьому зв’язку доречно нагадати, що у згідно ст. 84 Земельного кодексу 1970 року, наприклад, землі міст, яким властиве найбільш багатопланове використання, підрозділялися на п’ять груп. Законодавче визначення правового статусу тієї чи іншої групи земель сприяло дотриманню відповідних правових режимів їх використання за цільовим призначенням та забезпеченню правових вимог їх охорони. В останнє десятиліття використання земель населених пунктів визначається планами земельно-господарського устрою та містобудівною документацією, що ускладнює здійснення контролю за їх використанням за основним призначенням, не говорячи про дотримання природоохоронних вимог при їх відводі та забудови.

На правовий режим використання земель житлової та громадської забудови певний вплив надає планування розміщення об’єктів індивідуального та громадського житлового фонду і забудова земельних площ із виділенням садибних ділянок та здійснення безсадибного будівництва. У цьому зв’язку слід погодитися з думкою професора Шульги М.В. про те, що до садибного відноситься забудова, об’єкти якої (будинки садибного типу) розміщаються на присадибних ділянках, переданих або наданих громадянам¹.

Згідно ст. 121 Земельного кодексу, присадибні земельні ділянки в містах, селищах та селах можуть передаватися у встановлених розмірах тільки громадянам, і тільки для цілей будівництва та обслуговування житлового будинку, зведення господарських будівель та інших споруд. Така забудова в основному характерна для сільської та селищної місцевості при зведенні житлових будинків і господарських споруд на землях приватної власності. У свою чергу безсадибне розташування об’єктів житлової забудови має місце при розміщенні багатоквартирних житлових будинків, як правило, у містах. Вони розташовуються на землях житлової та громадської забудови державної та комунальної власності, які надані у постійне користування підприємств, установ та організацій державної або комунальної власності.

Категорія земель, що розглядається, призначена не тільки для житлового будівництва, а й для громадської забудови. До такої забудови відносяться громадські будівлі, споруди та об’єкти установ охорони здоров’я, торгівлі та громадського харчування, соціально-культурних установ та підприємств побутового обслуговування, органів місцевого самоврядування тощо. Характерною рисою правового режиму земельних ділянок для зведення та експлуатації об’єктів громадської забудови є користувальницька підстава їх використання. Це визначається самим призначенням цих земель для задоволення суспільних потреб та публічних інтересів.

Призначення земель житлової та громадської забудови для зазначених цілей припускає не тільки здійснення експлуатації існуючих будівель та зведення нових будинків і споруд, а і здійснення їх капітального ремонту, реконструкції, реставрації, благоустрою території та проведення комунікацій тощо. Тому житлове будівництво і громадська забудова на землях населених пунктів визначає комплексне використання земельних ділянок з метою формування житлових кварталів, житлових масивів і мікрорайонів у містах та інших населених пунктах.

На правовий режим земель житлової та громадської забудови значено впливає капітальний чи тимчасовий стан будівель і споруд. В залежності від цього земельні ділянки можуть передаватися у власність або надаватися у постійне чи тимчасове користування. Земельні ділянки в таких випадках надаються для зведення, обслуговування та експлуатації будівель і споруд. Крім того, капітальні будівлі у виді житлових будинків квартирного або садибного типу, громадських та виробничих будинків і споруд, а також господарських споруджень та інших капітальних будівель, відносяться до об’єктів нерухомості та підлягають обов’язковій технічній інвентаризації за місцем їх розміщення¹. При цьому не слід змішувати і підмінювати технічну інвентаризацію капітальної будівлі та реєстрацію земельної ділянки, які за своєю юридичною природою є різними правовими об’єктами.

У складі житлової та громадської забудови в межах населених пунктів особливе місце займають землі, зайняті іншими об’єктами загального користування. До них відносяться вулиці, провулки, проїзди, дороги, площі, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, цвинтарі, місця знешкодження відходів тощо. Земельний кодекс відносить такі землі в межах населених пунктів до земель комунальної власності, не допускаючи їх передачу у приватну власність. Це не виключає права власності держави на такі об’єкти, наприклад, будинки та споруди спортивних комплексів, навчальних закладів, органів державної влади, а тому, і права державної власності на відповідні земельні ділянки в межах населених пунктів.

Характерною для правового режиму земель загального користування в межах міст, селищ та сіл є їх використання як на підставі загального землекористування, тобто без закріплення за конкретними землекористувачами, наприклад, користування вулицями, провулками, проїздами, дорогами і площами, так і надання у спеціальне користування комунальних підприємств, наприклад, для складування, утилізації та знешкодження комунально-побутових відходів. Проте серед різноманіття загального користування землями житлової та громадської забудови існує багато різновидів правового режиму їх використання. Відрізняється, наприклад, правовий режим використання земельних ділянок, зайнятих зеленими зонами, лісопарками, гідропарками, набережними і пляжами від правового режиму використання земель, відведених під цвинтарі та знешкодження відходів.

До складу земель житлової та громадської забудови відносяться не тільки земельні ділянки, зайняті житловими і громадськими будівлями та об’єктами загального користування, а й землі під комунально-побутовими і соціально-культурними об’єктами та спорудами. Вони можуть знаходитися в запасі та складати резерв земельних площ для здійснення будівництва і благоустрою, зберігаючи свій статус земель житлової та громадської забудови.

Таким чином, землі житлової та громадської забудови не однорідні за своїм складом. В межах населеного пункту вони в комплексі утворять так звані селітебні землі, що включають земельні ділянки, зайняті житловими будівлями та громадськими забудовами, вулично-дорожніми і транспортно-комунікаційними мережами, а також землі загального користування. Їх неоднорідність відбивається на правовому статусі земель міст, селищ та сіл, що формує комплексний правовий режим використання земель житлової та громадської забудови.