2. Повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих рад в галузі земельних відносин

Відповідно до Конституції України, територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності і цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади, збалансованості та соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних та демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, двадцять чотири області, райони, міста (у тому числі міста Київ і Севастополь, які мають спеціальний статус, обумовлений законами України), райони в містах, селища і села.

Закріплені на найвищому законодавчому рівні унітарні засади державного устрою України обумовлюють єдність підходів законодавця до встановлення земельної компетенції органів регіонального самоврядування і Верховної Ради Автономної Республіки Крим, повноваження якої в сфері земельних відносин дуже близькі до повноважень обласних рад, і відрізняються від останніх лише завдяки певній специфіці співвідношення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим, практично не торкаючись при цьому співвідношення республіканських (Автономної Республіки Крим) повноважень з державними.

До повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим і обласних рад в галузі земельних відносин на їх територіях належить: розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад; забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель; погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь в їх реалізації на відповідній території; затвердження та участь в реалізації регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель; підготовка висновків по вилученню (викупу) і наданню земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; внесення у Верховну Раду України пропозицій щодо встановлення та зміні меж районів, міст; встановлення і зміна границь сіл, селищ; встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок спільної власності територіальних громад; подання на погодження Верховній Раді України: місць розташування об'єктів будівництва на особливо цінних землях; пропозицій щодо вилучення особливо цінних земель із земель комунальної власності; матеріалів вилучення (викупу) земельних ділянок особливо цінних земель, що знаходяться у власності громадян та юридичних осіб; матеріалів по зміні цільового призначення особливо цінних земель, розташованих у межах населених пунктів.

Крім того, до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим в галузі земельних відносин на території республіки належать: координація діяльності районних і міських (міст республіканського значення) рад в галузі земельних відносин і координація здійснення контролю за використанням та охороною земель. Ці особливості не носять істотного характеру і прямо випливають із Конституції Автономної Республіки Крим, що приділяє пильну увагу взаємодії республіканських органів влади з органами місцевого самоврядування та управлінської діяльності, яка підкреслює екологічну спрямованість, у республіці. До повноважень обласних рад в галузі земельних відносин на території області додатково належать організація землеустрою та вирішення земельних спорів. В Автономній Республіці Крим ці функції здійснюються відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим і місцевими радами.

Щодо повноважень в галузі земельних відносин Київської та Севастопольської міських рад, як представницьких органів територіальних громад міст державного значення, які мають статус окремих регіонів, варто підкреслити їх істотну відмінність від повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим і обласних рад. Головною причиною тому є те, що, володіючи всіма повноваженнями органа регіонального самоврядування, Київська і Севастопольська міські ради зберігають у повному обсязі владні повноваження рад «базового рівня», які безпосередньо представляють інтереси відповідної територіальної громади.

Повноваження Київської і Севастопольської міських рад в галузі земельних відносин складають: розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян і юридичних осіб; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності (з урахуванням особливостей вилучення особливо цінних земель); викуп земельних ділянок для суспільних потреб міста; припинення права користування земельними ділянками; прийняття рішень про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок; підготовка висновків про вилучення (викуп) і надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади; встановлення і зміна меж сіл, селищ, районів у містах; організація землеустрою; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, дотриманням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасове заборона (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами у випадку порушення ними вимог земельного законодавства; інформування населення про надання, вилучення (викуп) земельних ділянок; внесення у встановленому порядку пропозицій до Верховної Ради України щодо встановлення та зміні меж міст; вирішення земельних спорів.

Київська і Севастопольська міські ради вирішують й інші питання в галузі земельних відносин відповідно до закону, до яких належать: встановлення і зміна цільового призначення земельних ділянок комунальної власності, а також земельних ділянок приватної власності громадян і юридичних осіб, розташованих у межах цих міст; затвердження програм використання та охорони земель міст Києва і Севастополя, розроблених Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями; подання на погодження Верховній Раді України: місць розташування об'єктів будівництва на особливо цінних землях; пропозицій по вилученню особливо цінних земель із земель комунальної власності; матеріалів вилучення (викупу) земельних ділянок особливо цінних земель, що знаходяться у власності громадян і юридичних осіб; матеріалів по зміні цільового призначення особливо цінних земель, розташованих у межах цих міст.

Повноваження районних рад в галузі земельних відносин на території відповідних районів схожі з повноваженнями обласних рад і Верховної Ради Автономної Республіки Крим на відповідних територіях (хоча й трохи вужі останніх). Така схожість обумовлена тим фактором, що всі вищезгадані представницькі органи представляють спільні інтереси декількох територіальних громад, кожна з який для реалізації своїх інтересів може діяти і через відповідні ради «базового рівня».

Проблема визначення земельної правосуб'єктності районних рад багато в чому схожа з аналогічною проблемою відносно обласних рад і упирається в питання про юридичну природу комунальної власності, суб'єктами якої виступають районні та обласні ради. Відповідно до Земельного кодексу України (ч. 5 ст. 83, ч. 3 ст. 86) районні та обласні ради є суб'єктами права спільної власності на земельні ділянки комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, об'єднаних ними на договірних засадах. З огляду на те, що суб'єктами спільної сумісної власності на землю Земельний кодекс визнає тільки громадян, можна дійти висновку про дольовий характер відносин спільної комунальної власності територіальних громад, отже виникнути таке право може лише з одної з чотирьох підстав, перелічених у ст. 87 Земельного кодексу (при добровільному об'єднанні власниками належних їм земельних ділянок; при придбанні у власність земельної ділянки двома чи більше особами за цивільно-правовими угодами; при прийнятті спадщини на земельну ділянку двома чи більше особами; за рішенням суду). Така правова конструкція на практиці викликає ряд невирішених на сьогоднішній день питань: у яких випадках суб'єктом спільної комунальної власності територіальних громад виступає районна рада, а в яких обласна; чи необхідно територіальним громадам оформлення договору про спільну часткову у порядку ст. 88 Земельного кодексу; чи поширюється компетенція районних і обласних рад на випадки, коли спільна комунальна власність територіальних громад утворена шляхом об'єднання комунальної власності не всіх, а лише деяких адміністративно-територіальних утворень, що ходять у склад відповідного району або області? Безсумнівним у цієї ситуації є той факт, що до земель спільної комунальної власності територіальних громад, суб'єктами якої виступають районні та обласні ради, при розмежуванні земель державної і комунальної власності варто віднести земельні ділянки під об'єктами нерухомості, що знаходяться в спільній комунальній власності територіальних громад, суб'єктами якої виступають районні та обласні ради.

До повноважень районних рад в галузі земельних відносин на території відповідних районів належить: розпорядження землями, що знаходяться в спільній власності відповідних територіальних громад; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; забезпечення реалізації державної політики в галузі охорони та використання земель; організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів; внесення до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних ради пропозицій щодо встановлення і зміни меж районів, міст, селищ, сіл; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад в галузі земельних відносин найбільш повні і різноманітні. Це обумовлюється тою увагою, яку у останні роки законодавець приділяє розвитку місцевого самоврядування та його матеріальної бази. У відповідності зі статтею 142 Конституції України земля є матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування. На практиці надходження від земельного податку, орендної плати та інших платежів за землю складають значну частину надходжень у бюджети рад «базового рівня».

До повноважень сільських, селищних, міських рад в галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належать: розпорядження землями територіальних громад (на період до розмежування земель державної і комунальної власності – усіма землями в межах відповідного населеного пункту); передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; організація землеустрою; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок; встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Варто помітити, що чинне законодавство про місцеве самоврядування ще не приведено у відповідність до Земельного кодексу України, і наділяє виконавчі органи сільських, селищних, міських рад певними повноваженнями, частина яких віднесена Земельним кодексом до відання органів державної влади. При цьому законодавець розділяє власні повноваження виконавчих органів рад (Земельний кодекс їх істотно не змінив) і делеговані повноваження державних органів виконавчої влади, значна частина яких відходить до відання останніх.

До власних повноважень виконавчих органів сільських селищних, міських рад належить: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій по встановленню ставок земельного податку, вилученню (викупу), а також наданню під забудову та для інших потреб земель, які знаходяться у власності територіальних громад; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій про прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; стягнення плати за землю.

До делегованих повноважень виконавчих органів сільських селищних, міських рад належить: здійснення контролю за додержанням земельного законодавства, використанням і охороною земель; реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація права користування землею і договорів оренди землі; видача документів, що посвідчують право власності та право користування землею; організація і ведення земельно-кадастрової документації; вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом; підготовка висновків щодо надання або вилучення у встановленому законом порядку земельних ділянок, що проводяться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за виконанням проектів і схем землеустрою, проектів внутрігосподарського землеустрою; координація на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів.

Для здійснення повноважень, наданих законодавством про місцеве самоврядування виконавчим органам рад, останні створюють спеціалізовані виконавчі органи місцевого самоврядування по земельних ресурсах, або наділяють відповідними функціями виконавчі органи загальної компетенції. У першому випадку, найчастіше, виникає проблема співвідношення повноважень цих органів з повноваженнями державних органів по земельних ресурсах. В абсолютній більшості населених пунктів України рішення цієї проблеми не виходить за рамки закону, хоча в деяких обласних центрах склалося гостре протистояння між виконавчими органами міських рад по земельних ресурсах і державними органами по земельних ресурсах. У ряді випадків (наприклад, у місті Миколаєві) ця проблема вилилася у створення двох конкуруючих органів схожої компетенції (державного і самоврядувального), які довгий час з'ясовували між собою відносини за допомогою судових процесів; в інших випадках (наприклад, у місті Одесі) виконавчий орган міської ради далеко вийшов за межі делегованих повноважень, привласнивши собі ряд повноважень відповідних державних органів. Вирішення протистояння бачиться, з одного боку, у припиненні спроб перевищення повноважень з боку окремих органів державної влади і місцевого самоврядування і, з іншого боку, в удосконалюванні земельного законодавства і законодавства про місцеве самоврядування з метою усунення лазівок для можливих зловживань, у тому числі в приведенні Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» у відповідність до Земельного кодексу.

Ще однією важливою проблемою практичної реалізації повноважень органів сільського, селищного, міського самоврядування в галузі земельних відносин є сесійний порядок роботи рад. Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 та п. 21 ч. 1 ст. 43 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішення питань регулювання земельних відносин провадиться радами виключно на пленарних засіданнях. Можливість делегування даних повноважень виконавчим органам рад чинним законодавством не передбачена, а традиція збирати сесії щокварталу, як правило, з одним пленарним засіданням унеможливлює на практиці дотримання встановлених законодавцем процесуальних строків вирішення земельних питань (не більш одного місяця). Спроби знайти вихід з колізії, що склалася, зводилися, в основному, до делегування окремих чи більшості повноважень рад в галузі регулювання земельних відносин відповідним виконавчим органам рад (як правило, виконавчим комітетам). Якщо до набрання чинності Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» такі спроби були цілком законні і базувалися на нормі статті 3 Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 року, що дозволяла місцевим радам делегувати своїм виконавчим органам повноваження щодо передачі, надання і вилучення земельних ділянок, то з червня 1997 року така практика втратила належні правові підстави та існувала лише завдяки неусунутій колізії зазначених законів. Діючий Земельний кодекс не містить положень про делегування повноважень радами своїм виконавчим органам, тому в даний час така практика остаточно стала неприпустимою. Таким чином, єдиним способом дотримання встановлених законодавцем процесуальних строків вирішення земельних питань до законодавчого повернення інституту делегування повноважень, є активізація роботи рад шляхом кардинального збільшення кількості щорічних сесій, а також докорінне поліпшення якості і скорочення строків досесійної підготовки необхідної землевпорядної документації та проектів рішень сесій рад.

Повноваження районних у містах рад в галузі земельних відносин визначаються міськими радами. Практика великих міст України, які мають районний поділ, у цьому питанні є практично тотожною – міські ради не йдуть на делегування яких би те ні було серйозних повноважень в галузі земельних відносин районним радам. У деяких містах з районним поділом (наприклад, у м. Одесі) районні ради відсутні взагалі, а керівництво районами здійснюється через побудовані по територіальній ознаці органи виконавчого комітету міської ради. Така схема значно знижує рівень бюрократизації міського самоврядування, прискорює процес прийняття управлінських рішень на місцях, концентрує соціальну і політичну відповідальність на єдиному владному центрі. Участь районів у прийнятті рішень по земельних питаннях зводиться, у цьому випадку, до візування головою місцевої адміністрації проектів рішень і деяких проміжних технічних документів при прийнятті рішень по земельних ділянках, розташованих на території відповідного району.