34

Лекція 4. Тема: повноваження представницьких і виконавчих органів в галузі земельних відносин

Постановка питань: Повноваження Верховної Ради України в галузі земельних відносин. Повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих рад в галузі земельних відносин. Повноваження Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин. Повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим і місцевих державних адміністрацій в галузі земельних відносин. Повноваження органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів в галузі земельних відносин. Повноваження органів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та інших органів виконавчої влади спеціальної компетенції в галузі земельних відносин.

1. Повноваження Верховної Ради України в галузі земельних відносин

Земельні відносини передбачають наявність певного кола суб'єктів, які здійснюють їх публічне регулювання. Обсяг, характер, методи і засоби такого регулювання обумовлюються, насамперед, внутрішньою природою, специфікою відносин, що регулюються. Коло суб'єктів, які здійснюють владне регулювання різних за своєю юридичною природою суспільних відносин, неоднакове. Поряд із суб'єктами з вузькою, особливою компетенцією, можливо виділити і таких суб'єктів, владна компетенція яких поширюється на всі чи більшість правовідносин, що виникають у суспільстві. Таких суб'єктів прийнято називати суб'єктами загального управління чи суб'єктами управління загальної компетенції, а суб'єктів, чия компетенція цілком чи переважно спрямована на регулювання вузької, специфічної групи суспільних відносин, називають суб'єктами спеціального управління чи суб'єктами управління спеціальної компетенції.

Варто мати на увазі, що питання про повноваження органів управління не зводиться лише до регуляторних функцій і містить у собі, крім них, ще і певний набір господарських функцій, при здійсненні яких відносини влади і підпорядкування змінюються відносинами юридичної рівності сторін (як це відбувається, наприклад, у цивільно-правових угодах на вторинному ринку, однієї зі сторін яких виступає орган публічного управління).

Питання про класифікацію суб'єктів публічного регулювання земельних відносин у науці земельного права докладно досліджувалося, однак, на сьогоднішній день, його не можна назвати цілком вирішеним. Це обумовлено, насамперед, певною динамікою форм публічного управління, а також різноманітністю оцінок співвідношення їх правових статусів. У той же час на підставі комплексного аналізу правових норм, що встановлюють правовий статус публічних органів, у чию компетенцію входить регулювання земельних відносин, можна дійти висновку про наявність наступних груп суб'єктів: Верховної Ради України; Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських, районних, районних у містах, сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів загальної та спеціальної компетенції; Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських, районних державних адміністрацій; органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів; інших органів виконавчої влади спеціальної компетенції. Класифікація зазначених суб'єктів може здійснюватися за різними критеріями. У залежності від суб'єкта суспільних відносин, імені, від якого виступає той чи інший публічний орган, і джерела його публічної влади можна виділити органи державної влади та органи місцевого самоврядування. У залежності від порядку формування та специфіки владних функцій – органи представницької і виконавчої влади. У залежності від широти кола владних повноважень – органи загальної та спеціальної компетенції.

До повноважень Верховної Ради України в галузі земельних відносин належить: прийняття законів в галузі регулювання земельних відносин; визначення засад державної політики в галузі використання та охорони земель; затвердження загальнодержавних програм по використанню та охороні земель; встановлення і зміна меж районів і міст; погодження питань, пов'язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель; вирішення інших питань в галузі земельних відносин відповідно до Конституції України.

Значення законотворчої функції в галузі земельних відносин обумовлено, з одного боку, надзвичайно важливою роллю законів у сфері регулювання суспільних відносин в Україні і, з іншого боку, широтою кола суспільних відносин, які відповідно до Конституції України, повинні регулюватися виключно законами. Зокрема, виключно законами повинні визначатися: земельні права та обов'язки громадян і їх гарантії; земельна правосуб'єктність громадян України, іноземців і осіб без громадянства; основні засади використання земельних ресурсів; правовий режим земельної власності; організація і діяльність органів виконавчої влади в галузі земельних відносин; основні засади місцевого самоврядування (у тому числі компетенція місцевих рад та їх виконавчих органів в галузі земельних відносин); територіальний устрій України; правовий режим територій зі спеціальним статусом (міст Києва і Севастополя, прикордонних територій, зон надзвичайної екологічної ситуації, вільних та інших спеціальних зон тощо); Державний бюджет України і бюджетна система України (у тому числі місце в цій системі усіх видів земельних платежів), а також система оподатковування, податки і збори (у тому числі земельний податок).

Слід зазначити, що за роки земельної реформи законодавець виявив певну пасивність у питаннях регулювання земельних відносин - «чисто земельних» законів прийнято дуже небагато: Закон України «Про форми власності на землю» від 30 січня 1992 року, Земельний кодекс України в редакції від 13 березня 1992 року (втратив чинність з 1 січня 2002 року), Закони України «Про плату за землю» від 3 липня 1992 року в редакції Закону від 19 вересня 1996 року, «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 року, «Про меліорацію земель» від 14 січня 2000 року, «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)» від 18 січня 2001 року, Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року. Важливу роль у регулюванні земельних відносин зіграли і Постанови Верховної Ради «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 року, «Про прискорення земельної реформи і приватизації землі» від 13 березня 1992 року, «Про форми державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею» від 13 березня 1992 року. В умовах законотворчої пасивності Верховної Ради, склався «правовий вакуум», який частково заповнювався указами Президента, які регулюють багато найважливіших блоків земельних відносин, і далеко виходять за межі, відведені підзаконним актам у власному розумінні слова.

Функція визначення засад державної політики в галузі використання та охорони земель і затвердження загальнодержавних програм по використанню та охороні земель на нинішньому етапі розвитку земельних відносин ще не набула належної зрілості і знаходить своє вираження переважно в закріпленні «земельної складової» державних екологічних програм. Наприклад, у статтях 9 та 26 Основних напрямків державної політики України в галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки, затверджених постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року, описується нинішній стан земельних ресурсів України і завдання державної політики по збалансованому використанню та відновленню земельних ресурсів. Ряд програмних положень у сфері земельних відносин містяться й у Загальнодержавній програмі формування національної екологічної мережі України на 2000 – 2015 роки, затвердженої Законом України від 21 вересня 2000 року, а також у деяких інших законодавчих актах програмного характеру.

Встановлення і зміна меж районів і міст є не тільки однієї з повсякденних функцій Верховної Ради України, але і несе в собі ряд дуже перспективних рис. Справа в тому, що інвентаризація земель, яка є однієї з найважливіших складових земельної реформи, містить у собі, поряд з інвентаризацією землеволодінь та землекористувань, також і контурну інвентаризацію меж адміністративно-територіальних одиниць. Крім того, абсолютна більшість міст України живуть сьогодні по старих генеральних планах, розроблених і затверджених у радянський час (без юридичного закріплення відповідно до них меж міст), які не відповідають сучасним вимогам до видів забудови, новітнім прогнозам демографічного розвитку тощо. По цій та деяким іншім причинам країна сьогодні переживає період різкої активізації процесів розмежування територій адміністративно-територіальних утворень, одним із прикладів якого може служити прийняття Верховною Радою України Постанови «Про зміну меж міста Одеси Одеської області» від 7 лютого 2002 року N 3064-III, яким у межі міста Одеси Одеської області додатково включені 46,0 гектарів земель Усатівскої сільради Біляївського району, 526,0 гектарів земель Красносельської сільради, 361,0 гектарів земель Крижанівскої сільради Комінтернівського району, 329,0 гектарів земель Авангардівскої селищної ради, 1078,0 гектарів Таїрівскої селищної ради Овідіопольського району, виключені з існуючих меж і передані у ведення Таїрівської селищної ради Овідіопольського району 43,0 гектарів земель міста Одеси і затверджені межі міста загальною площею 16242,0 гектарів.

Функція погодження питань вилучення (викупу) особливо цінних земель приватної власності громадян і юридичних осіб реалізується Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських рад, а також особливо цінних земель комунальної і державної власності - за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських рад або Кабінету Міністрів України.

Земельне законодавство знає ще декілька випадків, у яких Верховна Рада України також наділена повноваженнями і для рішення інших питань в галузі земельних відносин. До них належать: погодження місць розташування об'єктів будівництва на особливо цінних землях; погодження місць розташування об'єктів власності інших держав і міжнародних організацій; погодження продажу земельних ділянок, які знаходяться у власності держави, іноземним державам та іноземним юридичним особам; погодження зміни цільового призначення особливо цінних земель, розташованих у межах населених пунктів – для ухвалення відповідного рішення сільською, селищною, міською радою, а за межами населених пунктів – для ухвалення відповідного рішення Кабінетом Міністрів України.