Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

133

В Федеральном Законе «О международных договорах Российской Федерации» вновь подчеркивается их исключительное положение в правовой системе международных отношений, содействии поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН.

В Преамбуле закона подчеркивается, что «международные договоры - существенный элемент ста­бильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирова­ния правового государства. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договор­ных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международ­ного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств».

Международные договоры РФ заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого догово­ра, Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом (ст.1).

В законе учтен и федеральный характер российского государства:

Международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключаются по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция (ст. 4/1).

Полномочия президента в сфере внешней политики

Президент определяет основные направления внешней политики в соответствии с Конституцией и фе­деральными законами (ст. 80/3). Президент РФ как глава государства представляет Российскую Федера­цию в международных отношениях (ст. 80/4). Президент имеет право назначать членов правительства по предложению премьера без одобрения со стороны Государственной думы. Президент формирует и воз­главляет Совет Безопасности РФ, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее ко­мандование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83/ж,з,л).

Президент обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84/е).

Кроме того, Президент:

ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты;

принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем, дипломатических предста­вителей (ст. 86);

является Верховным Главнокомандующим ВС РФ (ст. 87/1);

в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Феде­рации вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение (ст. 87/2); назначает по согласованию с соответствующими комитетами парламента послов.

Таким образом, Президент, его администрация и структуры, которые подчинены Президенту, играют важнейшую роль в принятии решений по вопросам внешней политики.

Структура органов, подчиненных президенту, неоднократно изменялась. В свое время были институты вице-президента, госсекретаря, а также Совет Обороны, которые были упразднены. Неред­ко эти органы дублировали деятельность внешнеполитического ведомства, существенно затрудняя его работу. Например, госсекретарю было поручено осуществлять «оперативное руководство МИД». Он также возглавлял ряд временных и постоянных комиссий, ведавших важными внешнеполитическими вопроса­ми (например, переговоры с Японией о заключении мирного договора) и т.д. Очевидно, что все это нега­тивно сказывалось на работе МИД.

Структура органов, занимающихся внешнеполитической деятельностью, может быть представлена на рис. 1.

Роль и место Совета Безопасности заключается в выработке целостной государственной политики в области безопасности страны, преодоления ведомственного подхода со стороны федеральных органов власти, в том числе силовых структур и спецслужб. Основными рабочими органами являются межве­домственные комиссии СБ.

134

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

	Президент
Администрация Президента	Помощник по международ­ным вопросам, помощник по связям с группой промышленно развитых стран	Совет Безопасности	Совет по внешней политике
Служба внешней разведки	Министерство иностранных дел	Министерство обороны	Федеральная пограничная служба
Государственная дума	Правительство	Совет Федерации

Рис. 1. Структура органов, занимающихся внешнеполитической деятельностью

Совет Безопасности готовил такие важные решения, как участие России в урегулировании ситуации в Абхазии, Приднестровье, вывод войск из Прибалтики, введение войск в Чечню (важно с точки зрения оценки ситуации и международных последствий). Совет Безопасности разрабатывал военную доктрину, государственную концепцию национальной безопасности, а также информационной безопасности. Совет Безопасности ведет работу по обеспечению экономической безопасности государства, экологии, пробле­мам разоружения и ликвидации ОМУ и др.

Совет Безопасности в первые годы российской государственности играл роль «внутренней оппозиции» МИД, особенно в вопросах отношений с СНГ. Он настаивал на смещении со своего поста А. Козырева и реализовал идею создания Министерства по делам СНГ. Таким образом, на организационном уровне вопросами отношений с новыми независимыми государствами непосредственно занимались два мини­стерства, что снижало эффективность проводимой работы.

В целом при первом российском президенте Совет Безопасности не стал новым «политбюро», хотя и играл существенную роль.

Все попытки изменить его статус (особенно после выборов 1996 г., когда секретарем Совбеза стал А. Лебедь) пресекались.

После избрания на должность президента В. Путина роль Совета Безопасности значительно возросла, что в некоторой степени стало отражением «секьюритизации» политики и органов управления.

В конце 1995 г. в целях повышения эффективности внешней политики и реализации полномочий Прези­дента по определению основных направлений внешней политики был создан Совет по внешней политике.

ПОЛОЖЕНИЕ о Совете по внешней политике при Президенте Российской Федерации

Советом по внешней политике при Президенте Российской Федерации (далее именуется —Совет) руководит Президент Российской Федерации. Совет является координационным органом при Президенте Российской Федерации, осуществляю­щим предварительное рассмотрение и межведомственную проработку вопросов внешней политики Российской Федерации и подготовку соответствующих предложений для Президента Российской Федерации.

Правовой основой деятельности Совета являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, а также настоящее Положение. Основными задачами Совета являются: подготовка для Президента Российской Федерации предложений и рекомендаций по определению основ внешней политики Российской Федерации и осуществлению руководства ею в соответствии с полномочиями Президента Российской Федерации; разработка для Президента Российской Федерации предложений по обеспечению согласованного взаимодействия феде­ральных органов государственной власти в области внешней политики;