Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

131

7.6. Процесс принятия решений в современной внешней политике россии

7.6.1. Проблемы перехода к новой системе принятия решений

Мы уже отмечали, что метод сравнения необходимо использовать при анализе внешней политики, особенно когда речь идет о формировании новой системы принятия решений, вызванной сменой полити­ческого режима, строительством нового государственного аппарата и формированием новых элит.

Сложности, с которыми Россия столкнулась на международной арене после распада СССР, отчасти были связаны с трудным и болезненным процессом трансформации внешнеполитического механизма, который до сих пор еще не обрел окончательного вида (как, скажем, в США, Великобритании или Герма­нии).

Если за точку отсчета этой трансформации взять систему принятия решений в бывшем СССР, то можно выделить три существенные особенности:

1. централизация (концентрация власти в сфере внешней политики);

1. дифференциация (специальная роль различных политических институтов и конкретных должност­ ных лиц);

3) кулуарность (внешняя политика - удел «избранных», пренебрежение общественным мнением).

Политбюро было органом принятия решений. Распространение информации о принятых решениях осу­ществлялось на основе принципа целесообразности. Существовал узкий круг привилегированных лиц, по­лучавших информацию и допущенных к обсуждению вопросов внешней политики. Эту группу называли «информированной общественностью». Политбюро получало информацию через Секретариат ЦК КПСС, который организовывал сбор информации и ее фильтрацию. Особую роль в Секретариате играл Междуна­родный отдел ЦК. Другими важнейшими каналами информации были непосредственно материалы КГБ, ГРУ Генштаба, МИД СССР. Именно руководители этих трех ведомств составляли так называемое ореховое Политбюро (названное так по месту проведения своих заседаний в Ореховом зале Кремля), принимавшее политические решения по всем ключевым вопросам внутренней и внешней политики СССР.

Аналитическое обеспечение внешнеполитических акций СССР подкреплялось деятельностью рядовых академических институтов (ИМЭМО, Институт США и Канады, Институт международного рабочего и коммунистического движения, Институт стран Азии и Африки, МГУ, Институт балканистики и др.).

Во второй половине 1980-х гг. М.С. Горбачеву удалось «открыть» сферу международных отношений для широких дискуссий. «Монополия» Москвы на обсуждение и анализ различных проблем внешней по­литики была преодолена. Стали возникать новые центры изучения международных отношений. Пример­ное равенство трех «китов» советской внешней политики - МИД, КГБ и Министерства обороны - стало меняться в сторону усиления внешнеполитического ведомства. Однако Международный отдел ЦК и си­ловые ведомства не желали потери своего былого могущества и неоднократно «заявляли» об этом (по­давление оппозиционного движения в Вильнюсе, Тбилиси, эскалация конфликта в Нагорном Карабахе).

После распада СССР сложилась новая ситуация, которая характеризовалась рядом моментов:

1. распалась сверхцентрализованная система принятия решений, основанная на партийном аппарате. Вся тяжесть получения и обработки информации легла на плечи президентской администрации и МИДа;

2. распад старой системы, основанной на разделении функций ряда ведомств и предполагавшей узкий круг людей, допущенных к принятию решений, означал неизбежность болезненного периода созда­ ния новой системы, основанной на коллегиальности и сотрудничестве различных ведомств. Более того, проблема усложнялась тем, что не ясен был «политический вес» этих ведомств и, следова­ тельно, их роль и амбиции;

3. вся политическая и административная система, подлежавшая реконструкции, основывалась на традиции, при которой все организационные изменения всегда были связаны с борьбой за власть. Таким образом, этот элемент политической культуры предполагал высокую вероятность конфликт­ ности и несогласованности при выработке внешней политики и ее осуществлении;

4. распад СССР создал совершенно новую сферу международных отношений - отношения с бывши­ ми советскими республиками, связанными тесными экономическими узами с Россией. Россия была

132

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

не готова (политически и психологически) решать возникавшие с этими республиками проблемы, в том числе проблемы интеграции/дезинтеграции и прав русскоязычного населения (25 млн), остав­шегося за пределами России;

5. новая политическая элита только еще начала складываться. Кроме того, она практически не имела опыта в ведении внешнеполитических дел;

6. особенностью России была резкая политическая поляризация. В этих условиях внешняя политика стала использоваться оппозицией в борьбе за власть. Это привело к известному расколу внутри элиты. Военно-промышленный комплекс и армия с недовольством воспринимали новый курс МИДа, основанный на демилитаризации, выводе войск с территории бывших союзников и республик СССР. Более того, практически до сих пор продолжается процесс поиска оптимальной модели национальных интересов России, хотя нет недостатка в разного рода нормативных документах по этому вопросу.