7.3. Модель «бюрократической политики»

Модель бюрократической политики Г. Аллисона опирается на результаты исследований, посвящен­ных анализу взаимодействия составляющих государство «игроков» между собой. Из таких исследований он, прежде всего, называет работу Ричарда Нойштадта «Президентская власть»¹. Изучение решений, принимавшихся американским и советским правительствами в период Карибского кризиса, с этой точки зрения позволило Г. Аллисону сформулировать базовые положения бюрократической парадигмы, кото­рые будут приведены ниже.

По мнению Г. Аллисона, решения и действия государства являются результатом процессов, протекающих внутри него. Круг участников, формирующих то или иное решение, представляет собой определенный набор так называемых игроков, которые представлены занимающими определенные позиции индивидами. Это мо­гут быть как политики, занимающие посты в правительстве, так и представители различных лобби и средств массовой информации. Возможности и обязанности игроков определены занимаемыми ими позициями. Пози­ция игрока определяет и его восприятие требующей решения проблемы, и его взгляд на пути ее решения. На формирование целей и интересов игрока оказывают интересы различного уровня - национальные, интересы представляемой им организации, внутренние и личные. Совокупность этих интересов определяет «ставку» в игре, а также влияет на восприятие игроком различных аспектов каждой проблемы.

Сделанный государством выбор является результатом торга между игроками, каждый из которых воздействует на него по-своему. Степень воздействия, с точки зрения Г. Аллисона, определяется тремя факторами: преимуществами перед другими участниками торга, навыками, волей все это использовать, а также восприятием первых двух факторов другими. Преимуществами в торге могут быть: власть, конт­роль над ресурсами и информацией, необходимыми для проведения действий, возможность влиять на цели других игроков, личные качества.

Торг между игроками происходит по установленным каналам, определяемым позициями игроков, а также по существующим правилам, зависящим от структуры государства и его законов. В результате торга вырабатывается решение, которое может серьезно отличаться от первоначального замысла. Дей­ствия правительства, таким образом, не являются следствием его намерений и редко соответствуют каким-либо долгосрочным программам и стратегиям. Принимаемые решения не являются результатом рационального стратегического анализа, поскольку каждый участник торга фокусирует свое внимание не на общей стратегической цели, а на отдельных ее фрагментах и на возможных последствиях не на стра­тегическом, а на собственном уровне.

Еще один важный, по мнению Г. Аллисона, фактор, влияющий на отход от рациональной модели в принятии решений, - это проблема информированности правительства. Отсутствие полной информации о ситуации, проблеме, позициях других сторон приводит к возникновению неправильного восприятия этих элементов, что, в свою очередь, порождает необоснованные ожидания, прогнозы.

Г. Аллисон достаточно скептически относится к возможности центральной власти контролировать бю­рократическую политику. Действительно, принимая во внимание все вышеизложенное, трудно представить, как лидер государства может вмешаться в процесс торга. Однако Александр Джордж, например, считает, что бюрократический торг может быть полезен, если верховная исполнительная власть будет использовать соревнование между организациями для поиска большего числа альтернатив и более полного их анализа². ^!

Приводя множество аргументов в пользу того, что государство не способно действовать рационально в выработке и проведении внешней политики, Г. Аллисон полагает, что при анализе внешней политики государства необходимо учитывать множественность факторов и применять все три модели - рацио­нального выбора, организационного процесса и бюрократической политики.