7.2. Организационный процесс

Интерес к анализу роли бюрократических структур в политике государства возник достаточно давно. Еще Макс Вебер в начале XX в. изучал значение бюрократии в государстве. В 1960-е гг. эта проблема стала объектом исследований ученых, работавших в сфере международных отношений. Такие исследо­ватели, как Мортон Хальперин, Александр Джордж, Френсис Рурк, анализировали различные аспекты влияния бюрократии на внешнюю политику государств. Однако классической в данной сфере считается книга Грэма Аллисона «Сущность решения», опубликованная в 1971 г.³

¹ Allison Graham T. Essence of Decision, Explaining the Cuban Missile Crisis. Harper Collins Publishers, 1971 Р 3 8

²Ibid. Р. 72.

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

123

Г. Аллисон, опираясь на изучение Карибского кризиса 1962 г. и работы других исследователей, обоб­щил и структурировал практически все факторы, связанные с влиянием бюрократических структур на формирование внешней политики государства. Факторы эти были разбиты им на две группы и включены в две модели - «Организационный процесс» и «Правительственная (бюрократическая) политика», кото­рые и будут рассмотрены в данном и следующем разделах.

Модель организационного процесса заимствована Г. Аллисоном из экономики. Приводившиеся в предыдущем разделе положения теории Г. Саймона и исследования Ричарда Саирта и Джеймса Марча были им использованы для анализа внешней политики СССР и США в период Карибского кризиса 1962 г.¹ Сделанные выводы сводятся к положениям, которые будут приведены ниже.

Государство не является однородным и монолитным, оно состоит из определенного набора организа­ций. Комплексность международных проблем заставляет делить их на компоненты, находящиеся в веде­нии различных организаций, несущих за них ответственность. Вследствие этого действия государств на международной арене являются результатом процессов, протекающих по установленным заранее проце­дурам внутри составляющих государство организаций. Лишь имеющиеся в арсенале организаций спосо­бы применения средств политики составляют спектр альтернатив для выбора государства. Именно орга­низации структурируют проблему, подлежащую решению^ Через них лидеры государств получают инфор­мацию о проблеме, причем угол зрения и расстановка акцентов по данной проблеме зависят от конкретной организации.

Деятельность организаций носит запрограммированный характер и определяется установленными в ней процедурами, из которых и складывается работа организации по решению возложенных на нее задач. Цели действий организации формируются в жестких рамках, складывающихся вследствие ин­тересов самой организации и воздействия извне. Каждая организация имеет свой ограниченный набор процедур решения тех или иных задач, использующихся в зависимости от необходимости. Организация стремится избегать неопределенности и поэтому пытается или договориться с другими институтами, участвующими в процессе принятия решения на всех уровнях, или выработать набор стандартных сце­нариев для действий в потенциально возможных ситуациях. Характеристики поведения организации достаточно стабильны, хотя и могут меняться в случае возникновения непредвиденных ситуаций. В случае необходимости организации предпочитают обойтись лишь незначительными изменениями или адаптацией старых процедур, что определяет относительную стабильность приоритетов, убеждений и процедур.

Хотя у каждой организации своя сфера деятельности, избежать пересечения с другими невозможно. Этим определяется необходимость координации их действий центральной властью. Лидер государства может оказывать серьезное влияние на выработку политики, поскольку в его ведении находится вопрос о том, какая организация должна заниматься той или иной проблемой, но, по мнению Г. Аллисона, централь­ная власть не способна контролировать и направлять повседневную деятельность организаций, а может лишь ее корректировать. Долгосрочное планирование деятельности организациям не свойственно. Там "же, где оно формально существует, на него редко обращают внимание.

Каждая организация имеет свой набор альтернатив выбора в сложившейся ситуации. Однако вероят­ность формулирования выбора той или иной альтернативы определяется не столько общей целью госу­дарства, сколько целями самой организации. Часто организации участвуют в формулировании общих це­лей государства именно исходя из собственных целей, главная из которых - избежать дискомфорта, свя­занного, например, с сокращением ее бюджета или реструктурированием. В ситуациях, когда границы между сферами деятельности неясны или изменчивы, цели организации формулируются на основе ее стремления к расширению, экспансии.

Влияние организационного процесса должно учитываться, по мнению Г. Аллисона, и при выработке направления политики лидером государства. Вряд ли будет целиком выполнен план действий, предусмат­ривающий отход от процедур и альтернатив, существующих в участвующих в его осуществлении органи­зациях. В случае если цели этого плана идут вразрез с целями какой-либо организации, в его выполнении могут возникнуть трудности, связанные с сопротивлением со стороны этой организации.

В целом Г. Аллисон считает, что модель организационного процесса существенно дополняет рациона­листическую, но требует при этом специфической информации, касающейся организационной структуры конкретного государства, и специального подхода.

' Сyert Richard, March James. A Behavioral Theory of the Firm. New York, Englewood Cliffs. 1963.

124

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики