Неофункционализм

Наиболее заметное влияние на развитие неофункционализма оказали американские ученые Хаас (Haas), Линдберг (Lindberg) и Най (Nye).

Особенностью трудов этих представителей неофункционализма было то, что их предмет был ограничен процессами, происходившими в Западной Европе, и главным образом, развитием Европейских сообществ, отходя, таким образом, от глобального подхода функционалистов.

Второй особенностью неофункционализма была попытка преодолеть один из основных недостат­ков функционализма, а именно игнорирование политики как основы принятия большинства решений на международной арене. Они специально подчеркивали, что на субконтинентальном уровне будут осуще­ствляться не только отдельные виды деятельности (регулирование в сфере производства угля и стали, например), но также будут приниматься и политические решения относительно этих функций. Появление организаций в других сферах для регулирования отношений в сельском хозяйстве, транспорте, торговле, обороне должны были стать определенными шагами в направлении строительства новой Европы. Конеч­ной целью этого плана была экономически и политически интегрированная Европа - федеративное госу­дарство (Моннэ).

Изложенная выше стратегия была проанализирована Эрнстом Хаасом в его работе о Европейском сообществе угля и стали (The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950 - 1957).

Хаас дал определение политической интеграции в ее идеальном проявлении как

«процессе, при котором политические силы, действующие в 'нескольких различных государствах, согласны ориентировать свою волю, ожидания и политическую деятельность в направлении нового центра, органы которого обладают или претендуют на юрисдикцию в отношении национальных государств, которые они представляют».

¹ Хартли Т. Основы права Европейского сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского Сообщества. М., 1998.

Глава 3. За пределами государства

75

Этот «новый центр» должен был, по мнению Хааса, заниматься политическими проблемами функцио­нального (отраслевого) сотрудничества. «Политическими силами» Хаас называл руководителей полити­ческих партий и групп, занимающихся принятием решений на национальном уровне, представителей проф­союзов, бизнеса, торговли, высокопоставленных государственных чиновников и политиков. Как только представители политической элиты> осознают необходимость создания нового политического цент­ра, они обнаружат, что политика Сообществ в одной сфере (отрасли) может быть воплощена в полной мере только в случае, если сама задача Сообществ будет расширена посредством «перетекания» деятельности на другую сферу (отрасль)^.

В конце концов государства передадут Сообществам решение вопросов во всех ключевых сферах, что приведет к появлению нового центра как потенциально более мощного, нежели правительства от­дельных государств.

Подобное видение перспектив европейской интеграции с неизбежностью должно было поставить воп­рос о развитии и укреплении собственно международной организации, коим было ЕОУ С, или же о форми­ровании федеративного государства.

Хаас пришел к заключению, что в сфере, относящейся к повседневному регулированию общего рынка, налицо независимость наднациональных институтов по отношению к государствам и что в Сообществе «наднациональность в своем структурном проявлении означает такое состо­яние государств, при котором они находятся ближе к архетипу федерации, нежели любая другая международная организация в прошлом». При этом Хаас подчеркнул, что на практике наднациональ­ность развивается в некое промежуточное гибридное состояние, при котором ни федеративная, ни межго­сударственная тенденция не доминирует. С другой стороны. ЕОУС по своей природе было в большей степени функционально-федеративным образованием, нежели впоследствии Экономическое сообщество и Сообщества в целом, которые со второй половины 1980-х гг. существенно снизили роль наднациональ­ных институтов в пользу межгосударственного Совета министров.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что Митрани и его последователи в целом рассмат­ривали историю международного сообщества как движение в направлении объединения, созда­ния федерации. Для неофункционалистов такое движение является объективным процессом, который не в состоянии остановить отдельные государства. Вместе с тем они подчеркивают, что путь к мирово­му федерализму лежит через процесс эволюции, а не революции. В этом движении к объединению мира особая роль принадлежит международным организациям. Признавая, что подчас междуна­родные организации могут распространять свою власть и на государства (подписание Устава ООН или Римских договоров), неофункционалисты подчеркивают, что «более общим является ... медленный и постепенный процесс перераспределения ответственности в пользу международных организаций, проис­ходящий в результате многочисленных решений в течение определенного периода времени» (Лорд). Нео­функционалисты утверждают, что международные организации постепенно расширяют свою ком­петенцию посредством новой интерпретации своих уставов, расширения роли их органов или секретариата, роста бюрократии и увеличения бюджета. Преодоление сопротивления этой тен­денции со стороны государств-членов происходит благодаря демонстрированию реальных или .мнимых преимуществ углубления интеграции.

По мнению неофукционалистов, международные организации, будучи изначально механизмами обес­печения большей эффективности в отдельных сферах экономики (транспорт, коммуникация), со временем превращаются в локомотивы политической интеграции, которая способна гарантировать мир и безопас­ность.

Первый крупный кризис в рамках ЕС в 1965 г., инициированный де Голлем в связи с тем, что дальней­шая интеграция, по его мнению, противоречила национальным интересам Франции, привел к появлению первой волны критики в адрес неофункционализма:

1. нефункциональный подход весьма линейно представлял процесс развития Сообществ, не учитывая при этом динамику процессов как в самих государствах-членах Сообществ, так и внутри их инсти­ тутов;

2. не был принят во внимание фактор национализма;

1. International Integration: The European and the Universal Process , 1961.

76 Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

3. сообщества рассматривались изолировано от остального мира, в то время как давление на их чле­ нов происходило по разным направлениям, в том числе и извне;

4. не учитывались общие процессы трансформации западного общества, происходившие независимо от интеграции.

Кроме того, само определение интеграции претерпело существенные изменения в направлении тради­ционного подхода к международному сотрудничеству.

Неофуикционалисты восприняли основные критические замечания своих оппонентов и постарались их учесть. В целом неофункционалистов в большей степени стали волновать вопросы о том, как и почему государства передают часть своего суверенитета международным организациям, как и почему они доб­ровольно объединяются, вступают в союзы со своими соседями (и не только), теряя при этом некоторые атрибуты своего суверенитета, но получая взамен возможности разрешения конфликтов друг с другом¹.

К 1975 г. Хаас считал теорию региональной интеграции устаревшей, но вполне применимой для осталь­ных частей мира. По-новому стала интерпретироваться теория неофункционализма и в отношении Евро­пейских сообществ. Результат интеграционных процессов в Западной Европе стал представляться в бо­лее традиционном виде формирования федеративного государства складывание западно-европейской федерации проистекает из многолетнего сотрудничества в отдельных отраслях/сферах и приводит к по­степенному «перетеканию» политической деятельности от государств в направлении новой наднацио­нальной структуры. Однако на практике такого «перетекания» вопреки расчетам неофункционачистов в полной мере не произошло. Более того, возник ряд новых международных организаций и форумов, кото­рые стали заниматься выработкой общей политики, в том числе и в Западной Европе (Организация эконо­мического сотрудничества и развития - ОЕСО, группа Десяти и др.).

Главной причиной подобного развития, по мнению Хааса, было то, что политические элиты госу­дарств не справились со скоростью и сложностью набиравших силу процессов интеграции, по­стоянно ставивших перед ними все новые и новые задачи. Кроме того, проявилась сложность реше­ния вопросов в рамках достаточно большой организации, члены которой подчас преследуют взаимоиск­лючающие цели. Все это не могло не привести к эрозии Сообществ и их институтов. Подводя итог своим наблюдениям за процессами европейской интеграции в рамках ЕЭС, Хаас отметил, что опыт ЕЭС скорее иллюстрирует попытку институтов Сообществ совладать со стремительным развитием событий в рам­ках Сообществ, нежели добиться создания региональной политической интеграции².

Аналогичные тенденции в развитии взглядов на процессы интеграции в Западной Европе наблюдались в работах Линденберга и Ная. Линденберг также считал, что интеграция в ЕЭС рано или поздно приведет к возникновению серьезных противоречий внутри системы и создаст барьеры для дальнейшего объединения. Вместе с Шайнгольдом он описывал ЕЭС как структуру, которая не стала федеративной. Другой ее особен­ностью было наличие нескольких уровней интеграции в зависимости от той или иной функции. Все это вместе делало ее весьма слабой и уязвимой. Для беспрецедентной в истории и весьма запутанной «плюра­листической» системы ЕЭС в словаре социологов и политологов не находилось адекватных определений.

Най предложил модифицировать неофункционализм 1950-х гг., обратив внимание на необходимость пере­смотра условий, определяющих интеграционный процесс, а также отказавшись от точки зрения, что суще­ствует некий единый путь от реализации квазифункциональных задач к политическому союзу посредством «перетекания». Най сделал вывод о малой вероятности того, что в ближайшие десятилетия процессы эконо­мической интеграции в Западной Европе приведут к созданию федерации или же политического союза, имеющего самостоятельную политику в сфере обороны и международных отношений³.

Таким образом, надежды функционалистов 1950-х гг. на создание федерации уступили место неопре­деленности 1970-1980-х гг.

Провозглашение идеи создания Единого европейского рынка внутри ЕЭС к концу 1992 г., подписание Единого европейского акта (1986), расширившего сферу компетенции ЕЭС и изменившего их институцио­нальный баланс, а также решение многих проблем в сфере общей сельскохозяйственной политики в фев­рале 1988 г. окрылило тех, кто верил в «логику интеграции».

Критика современного неофункционализлш сводится к следующим положениям:

1) это направление главным образом концентрирует свое внимание только лишь на Европейских сооб-

¹ Haas M. International Organization: An Interdisciplinary Bibliography, Stanford, 1971.

² Turbulent fields and the theory of regional integration// 10, 1976

³Nye J. Comparing common markets: a revised neo-functionalist model, International Organizations. 1970, 24 (4). р. 830.