Глава 1. Введение в теорию международных отношений

21

отношении Бутроса-Бутроса Гали, когда США отдали предпочтение Кофи Анану. Отмечая в целом дос­таточно высокую степень зависимости институтов ООН и ЕС от государств-членов этих организаций, все же следует обратить внимание на феномен одного из важнейших институтов ЕС - Европейского суда, который в своей деятельности достаточно самостоятелен.

Правительственное/неправительственное представительство в институтах международной организации

Определяющим здесь является соотношение названных выше элементов в органах (институтах) международной организации. В этом смысле на одном краю спектра международных организаций нахо­дятся те, в которых вообще нет официальных представителей государств (неправительственные между­народные организации), а на другом - международные организации, в институтах которых работают ис­ключительно представители членов организации (НАТО, например).

Подобная классификация международных организаций на основании анализа их структуры, предста­вительства и т.п. позволяет показать степень эгалитарности их институтов, независимости (или, напро­тив, зависимости) от государств-членов организации, а также баланс между государственным и негосу­дарственным представительством.

Итак, нами рассмотрены три наиболее часто встречающиеся классификации международных органи­заций: по членству; целям и задачам; структуре. Каждая из них имеет свои особенности.

Первая ставит вопрос о региональном и универсальном компонентах. Анализ литературы пока­зывает, что само понятие «региональный» весьма аморфно. Поэтому предлагают (Ачер) отойти от тра­диционной дихотомии регионализм - универсализм и вместо этого вести речь об организациях с ограни­ченным составом их членов и универсальные.

Вторая из предложенных типов классификаций, основанная на сравнении заявленных целей и задач международной организации с ее реальной деятельностью наиболее точно отражает сущ­ность международных организаций, поскольку предполагает рассмотрение их деятельности в дина­мике.

Третий тип классификации, в основу которого положено изучение структуры международных организаций, является наиболее простым, но вместе с тем позволяет судить о степени эгалитарное институтов, их зависимости от государств-членов организации и т.д.

Изучение природы международных организаций предполагает использование различных методов клас­сификации, в том числе и их комбинацию. В частности, наряду с вышеупомянутыми методами целесооб­разно пользоваться принятыми в международном публичном праве критериями классификации по компе­тенции (организации общей и специальной компетенции), характеру полномочий (межгосударственные и надгосударственные), а также порядку вступления в них (открытые и закрытые).

Функции международных организаций

Обычно выделяют следующие три основные функции:

1. международные организации как инструменты внешней политики отдельных государств;

2. международные организации как арена (форум) для дискуссий, сотрудничества, выражения несог­ ласия членов организации;

3. международные организации как активные субъекты международных отношений.

Международные организации как инструменты внешней политики

Наиболее распространенное представление о роли международных правительственных организаций состоит в том, что они являются инструментами внешней политики тех или иных наиболее мощных в военном и экономическом отношении государств. По мнению бывшего исполнительного секретаря Эко­номической комиссии ООН Европы Мирдала (Myrdal):

«... в целом, международные организации есть не что иное, как инструменты политики отдельных государств, средства дипломатии большого числа ...суверенных национальных государств. Появление межгосударственной организации означает

22 Введение в теорию международных отношений и анализ внешней полит

лишь то, что государства заключили соглашение о создании институциональной формы для многосторонней деятельности в определенной сфере. Организация становится важной ... только в той степени, в какой многосторонняя координация (деятельности в этой сфере) является реальной и постоянной целью национальных правительств».

Каков механизм реализации своего интереса"! Интерес может быть реализован через принятие и реализацию соответствующих решений. Следовательно, необходимо внимательно изучать уставные документы с тем, чтобы определить, что представляет собой процесс принятия решений, какова компетенция органов, каков механизм голосования, управления и т.д. Во-вторых, мы должны четко поставить и попытаться дать ответ на вопрос: какие национальные интересы реализует, скажем, Россия в рамках ООН (сохранение статуса великой державы, как и другие постоянные члены СБ), США через НАТО (военное присутствие в Европе, доминирование в целом в западном полушарии и распространение этого влияния на прилегающие страны) или через МВФ и ВТО (создание соответствующих экономических режимов и торговли)? В-третьих, надо учитывать, что интерес отдельных государств может реализовываться и не обязательно за счет других стран.

Уставные документы большинства международных организаций предполагают решение вопросов по принципу консенсуса. Но чем больше международная организация, тем сложнее прийти к единому мнению по спорным вопросам. Это в ряде случаев парализует деятельность организации или же порождает сомнения в ее дееспособности (ОБСЕ и конфликты между Арменией и Азербайджаном, например). В случае с ООН резолюции Генеральной Ассамблеи, принимаемые большинством голосов, носят рекомендательный характер; решения в Совете Безопасности принимаются в случае, если 9 из 15 членов проголосовали «за» и ни один из постоянных членов СБ не воспользовался правом вето. Решения Совета Безопасности имеют обязательных характер. Однако принятие решения еще не означает, что проблема решена. Достаточно резкие резолюции Совета Безопасности в отношении Израиля и ЮАР долгое время не выполнялись, да и сейчас израильское правительство их продолжает игнорировать.

Итак, постоянные члены СБ ООН реализуют свой интерес в вопросах поддержания мира и безопасности, обладая правом вето (система голосования).

Но даже в этих условиях, имея поддержку большинства в Генеральной Ассамблее, США стремились в первые годы существования ООН использовать организацию в своих целях (прежде всего в политических), а после окончания холодной войны вновь пытались в течение определенного времени опираться на СБ ООН в решении ключевых вопросов мировой политики (Ирак, бывшая Югославия, Африка). Однако и слабые в экономическом отношении государства (страны Третьего мира) также стремились через ООН сначала поставить вопрос о создании «нового экономического порядка», а затем и приступить к его построению.

В МВФ США гарантируют свое доминирующее положение тем, что обладают почти 18 % голо сов (Германия и Япония имеют по 5,5 %). Из 24 исполнительных директоров 5 назначаются крупнейшими донорами, т.е. теми, у кого наибольшая квота - США, Великобритания, Германия, Франция и Япония, а остальные избираются на региональной основе и т.д. США использовали МВФ в качестве основного инструмента реформирования российской экономики. Это позволяло США в известном смысле дезавуировать решение «большой семерки», выбравшей Европейский Союз в качестве главного координатора взаимодействия с переходными экономиками Центральной и Восточной Европы. Сами США из-за трений между Белым домом и Капитолием не могли в достаточной мере полагаться на непосредственную помощь России. МВФ давал возможность избежать этих сложностей и обеспечить лидерство Соединенных Штатов в выстраивании отношений Запада с Россией. Кроме того, фонд был тем инструментом, при помощи которого можно было регулировать отношения с другими ключевыми финансовыми институтами, такими как Всемирный банк, Лондонский и Парижский клубы кредиторов.

Что же касается России, то она пыталась использовать ресурсы международных финансовых организаций для проведения экономических реформ, прибегала к помощи СБСЕ/ОБСЕ'для защиты русскоязычного населения в бывших советских республиках, а также стремилась придать большую легитимность своей миротворческой деятельности в «ближнем зарубежье». Кроме того, СБСЕ/ОБСЕ, по мнению российской стороны, следовало выступать в качестве института, координирующего деятельность других региональных организаций в сфере безопасности - НАТО, СНГ и ЗЕС. С этой целью предлагалось создать Исполнительный Комитет в составе представителей 10—12 государств - «постоянных членов» (своего рода Совет Безопасности для Европы), главной задачей которого было бы осуществление контроля за миротворческой деятельностью различных региональных группировок (П. Шерман).

В МАГАТЭ Совет Управляющих состоит из представителей десяти стран, наиболее развитых в