6. Конституционно-правовые основы государственного управления

Термин “конституция” происходит от латинского “constitutio” (установление, построение) и восходит к временам Римской империи. Конституциями назывались указы римских императоров.

Конституция является уникальным учредительным правовым актом, юридически закрепляющим суверенитет, независимость и верховенство государственной власти.

Конституция России – это нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы правового статуса человека гражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Начиная от первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию; от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года.

С учетом поправок 1989-1992 гг. Конституция Российской Федерации приобрела принципиально новые черты: отказ от социалистической модели общественного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признание идеологии плюрализма, концепции разделения властей.

Из официального названия страны и республик в составе Российской Федерации были исключены определения “советская”, “социалистическая”, что означало признание несостоятельности социалистической модели развития. Страна стала именоваться Российской Федерацией – Россией. Были узаконены политический плюрализм, множественность и равноправие форм собственности, в том числе частной. В соответствии с теорией разделения властей проводилась реорганизация институтов государственной власти (были учреждены институт Президента, Конституционный Суд Российской Федерации); расширялись права местного самоуправления; обновлялась избирательная система. В Конституцию была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г.

Существенно преобразовывалось государственное устройство. Бывшие автономные республики и ряд автономных областей добились статуса республик в составе Российской Федерации. Повысился статус краев, областей, городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. На основе Федеративного договора от 31 марта 1992 г. разграничивалась компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов; устанавливались гарантии территориальной целостности России. Прекращением существования СССР было обусловлено исключение из Конституции статей, ограничивающих суверенитет России. Изменилась государственная символика России. Подтверждались полная международная правосубъектность Российской Федерации, самостоятельность ее внешнеполитической и оборонной политики.

Конституция Российской Федерации 1993 года опирается на классическую либеральную доктрину. Правовой основой ее разработки стала Декларация о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г., провозгласившая восстановление суверенной российской государственности, преемственность федеративной формы государственного устройства, намерение создать демократическое правовое государство. Декларация продемонстрировала уважение народов России к суверенным правам других народов.

Основные черты и юридические свойства конституции отражают ее особое место в системе права, специфику механизма конституционного регулирования общественных отношений. К числу этих характеристик конституции можно отнести:

1) легитимность;

2) итоговый характер предписаний;

3) перспективность;

4) преемственность;

5) реальность;

6) верховенство;

7) стабильность;

8) фундамент системы права.

Каждая часть конституции – это элемент ее композиции как юридического акта. Если категория “содержание” отвечает на вопрос, что в конституции заключено, то “система” дает определение о том, какова внутренняя организация основного закона.

Элементами системы конституции выступают преамбула, разделы, главы, статьи. Система конституции представляет собой определенную взаимосвязь ее элементов – преамбулы, разделов, глав, статей. Она обеспечивает внутреннюю согласованность этих элементов, отсутствие логических противоречий внутри акта, последовательность расположения структурных элементов конституции.

Как правило, каждый раздел, равно как и глава, имеет конкретное наименование.

Действующая Конституция Российской Федерации состоит из двух разделов. Первый содержит главы (1-9), второй – заключительные и переходные положения.

Преамбула, т.е. вводная часть, дана для уяснения содержания Конституции, ее особенностей. Она имеет вспомогательное значение. Воздействие конституционной преамбулы усиливается в сочетании с конкретными нормативными предприятиями основного закона.

В преамбуле Конституции Российской Федерации 1993 года провозглашаются основные устремления народа и его нравственные идеалы. Подчеркиваются преемственность российской государственности, необходимость сохранения исторически сложившегося государственного единства, преемственность демократического строя. В преамбуле отражены нравственные ценности - гуманизм, стремление к счастью, добру и справедливости, благополучию и процветанию России, гражданский мир, согласие, свободы, права человека. Преамбула провозглашается от имени народа России, осознающего себя как единое целое. Подчеркивается ценность патриотизма, любви к Отечеству, памяти предков. Преамбула – это своеобразная увертюра к тексту Конституции.

На первое место в Конституции выдвигаются разделы главы, закрепляющие основы конституционного строя, механизм народовластия.

В Конституции Российской Федерации 1993 года этот раздел получил наименование “Основы конституционного строя”.

Характер отношения “личность – общество – государство” производен от общественно-политической и социально-экономической систем. Поэтому глава, регламентирующая эту группу отношений, следует в Конституции за главой об основах конституционного строя.

В Конституции Российской Федерации 1993 года глава 2 называется “Права и свободы человека и гражданина”. В ней воспроизведены общепринятые принципы и нормы международного права о правах и свободах человека.

Важную часть в Конституции составляет глава 3 о федеративном устройстве государства.

Раздел, закрепляющий систему органов государства, принципы их организации и деятельности, логично следует за регламентацией организации федеративного и административно-территориального устройства, ибо система органов обусловлена этим устройством.

Действующая Конституция Российской Федерации 1993 года включает главы: “Президент Российской Федерации”; “Федеральное собрание”; “Правительство Российской Федерации”; “Судебная власть”; “Местное самоуправление”.

Замыкает Конституцию раздел, посвященный процедуре ее принятия, вступления в силу, внесения изменений и дополнений.

Второй раздел Конституции Российской Федерации 1993 года составляют заключительные и переходные положения, обеспечивающие процедуру реализации отдельных конституционных установлений.

Конституция Российской Федерации 1993 года подводит черту под прошлым и означает принципиально новый этап истории России. Она отражает изменения в механизме народовластия, федеративном устройстве, системе управления обществом; служит гарантом государственного единства и политической стабильности нашей страны.

Основные изменения в Конституции РФ заключались, во-первых, в чисто технических поправках, связанных, например, с сокращением численности или переименованием субъектов РФ с 89 до 83; а, во-вторых, с расширением контрольных полномочий Государственной Думы или с корректировкой сроков пребывания в должности Президента РФ – с 4 до 6 лет и депутатов Государственной Думы – с 4 до 5 лет. Кроме того, большую роль играют толкования ряда статей Конституции Постановлениями Конституционного суда РФ.

Государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.

Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.

Между тем и само государство, а точнее его деятельность, или государственное управление, нуждается в нормативной регламентации, соответствующем правовом регулировании. Поэтому в законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной властей определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствования и повышения эффективности государственного управления. Данные акты, необходимые для правового регулирования государственного управления, и составляют правовую основу института государственного управления. На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления является законодательная форма. Однако на практике это регулирование ведется преимущественно в подзаконном порядке.

Таким образом, конституционно-правовые основы государственного управления – это, прежде всего, Конституция Российской Федерации, а также законодательные акты и нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и управления.

Федеративный характер современной российской государственности положен в основу принципа двухуровневого законодательства о государственном управлении.

1. Общегосударственное (федеральное законодательство). Сюда относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т. д.), которые так или иначе регламентируют статус и деятельность государственных органов в российской Федерации.

Правовые акты о государственном управлении могут быть сгруппированы по уровню принятия и юридической силе.

Конституция РФ регулирует государственное управление, определяя закрепленные в ней базовые принципы и положения, относящиеся к основам конституционного строя, правам и свободам человека, федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, институту президентства и другим высшим органам государственной власти – Правительству РФ, Федеральном Собранию РФ, судебной власти, местному самоуправлению. Так, например, статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие может выражаться через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.

Федеральные законы. Применительно к государственному управлению они могут регулировать:

А) общие вопросы функционирования государственных органов (например, законы по государственной службе: «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ»);

Б) определять статус и направления деятельности отдельных государственных органов (федеральные законы «О Президенте РФ», «О Правительстве РФ», «О федеральных органах исполнительной власти РФ» и т.д.);

В) специальные виды деятельности государственных органов (федеральные законы «О милиции», «Об основах охраны труда в РФ», «О воинской обязанности и военной службе», «О службе в таможенных органах РФ» и другие);

Г) статус лиц, занимающих различные государственные должности (федеральные законы «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», « О статусе судей в РФ», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах» и т.д.).

Указы и распоряжения Президента РФ.

В основном с помощью указов регламентируются частные или повседневные вопросы организации работы государственных органов. На основе Указов Президента РФ утверждаются: положения об органах исполнительной власти, реестр государственных должностей федеральной государственной службы, порядок назначения на государственные должности государственной службы и присвоения квалификационных чинов, порядок аттестации государственных служащих, структура федеральных органов исполнительной власти и многое другое. Фактически все серьезные изменения в государственном управлении начинаются с Указов Президента РФ, например административная реформа в марте 2004 года.

Нормативно-правовые акты Правительства РФ.

Правительство издает различные нормативные правовые акты по вопросам государственного управления: постановления, распоряжения, утверждает различные правила, положения и др. Это могут быть, например, Регламент Правительства РФ, Постановление Правительства РФ «О предоставлении сотрудникам таможенных органов льгот за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях», «Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета» и другие.

Нормативные акты, принимаемые различными министерствами и ведомствами РФ, включая Постановления Конституционного Суда РФ.

2. Региональное (законодательство субъектов Федерации). К этому уровню можно отнести следующие нормативно-правовые акты: Конституции или Уставы субъектов РФ, законы, принимаемые субъектами РФ для организации работы своих органов государственной власти, Указы глав субъектов РФ и т.д. В принципе по своей роли и содержанию они аналогичны федеральным правовым актам, однако действуют только в рамках данного субъекта РФ. Например, в Республике Башкортостан существует развернутая система различных нормативно-правовых актов: Конституция РБ, республиканские законы («О Президенте РБ», «О Государственном Собрании РБ», «О республиканских органах исполнительной власти РБ», «О местном самоуправлении в РБ»), Указы Президента РБ, Постановления Правительства РБ по вопросам государственного управления в республике.

Правда, существует еще и третий уровень публично-нормативного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, - муниципальный. Однако по Конституции РФ он выведен за пределы государственной власти.