2. Категории, законы, методы и функции теории государственного управления

Любая наука предполагает выявление и анализ собственного категориального аппарата и закономерностей. Существуют категории и законы государственного управления.

Категории − это понятия, слова, с помощью которых наука раскрывает свой предмет. Категориальный аппарат науки государственного управления достаточно велик. К основным категориям относят следующие: «государство», «государственное управление», «управление», «государственные органы», «методы государственного управления», «принципы государственного управления» и т.д. Бесконечное многообразие категорий можно группировать как по уровню обобщения (общие и частные), так и по содержанию (категории, характеризующие субъекты государственного управления, объекты государственного управления, процесс государственного управления и т.д.). Перечень базовых категорий дается в оглавлении учебного пособия, в перечне экзаменационных вопросов, в рабочей программе курса.

Объективные законы управления, в отличие от правовых законов, регулирующих общественные отношения, – это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляющим субъектом и управляемым объектом, между управляющей системой и социальной средой, а также между государством в целом и его органами управления. Законы управления выражают необходимость и всеобщность тех сторон, моментов управленческой деятельности и отношений, которые исторически складываются, закрепляются и воспроизводятся в структуре и функциях государственного управления.

Законы государственного управления в содержательном плане представляют аккумуляцию опыта политической руководящей и административно-государственной деятельности.

Независимо от того, осознаются законы субъектом или не осознаются, они реально существуют в виде необходимости, объективной зависимости действий субъекта от определенных факторов и проявляются либо стихийно, в форме спонтанной саморегуляции, либо реализуются сознательно – в виде практического использования научного знания. Сформулированное теорией понятие того или иного закона служит основой объяснения и прогнозирования социально-политических и других общественных процессов. Критерий реальности объективных законов государственного управления – проявление в разнообразных действиях субъекта, в управленческих отношениях, регулярной повторяемости существенно значимых результатов управленческих действий.

Отправным пунктом в анализе объективных законов государственного управления можно было бы назвать закон зависимости управляющего воздействия субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной среды.

Состояние системы государственного управления характеризуется прежде всего ее типологическими признаками − как системы авторитарной или демократической. Понятие «состояние» отражает также уровень развитости структур, функций, нормативно-правовой базы и других элементов системы.

Любая система государственного управления функционирует в определенной социальной среде, т.е. в рамках конкретного общества и присущих ему экономических отношений, сложившейся социальной структуры, культурной среды, социально-психологической атмосферы. Понятно, что эти факторы непосредственно или опосредованно оказывают воздействие на характер деятельности управляющей системы. Объективная по отношению к субъекту управления социальная среда не механически отражается в логике управленческого процесса, а трансформируется под воздействием накопленного управленческого опыта, объема и характера информации, которой располагают управленческие структуры.

Особенности субъектно-объектных отношений, выбор доминирующих моделей воздействия правящей власти на общество в значительной степени зависят от конкретно-исторического образа общества, данного государства, его исторических традиций.

По мере исторического развития общества и государства политические и административные структуры усложняются, становятся разнообразней. Возрастающее многообразие общественной жизни и государственных институтов, их деятельности обусловило необходимость усиления регулирования и управления общественными процессами.

Сложившееся в истории государственного строительства разделение ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) и соответствующих им управляющих субъектов (центров управления) стало всеобщей формой функционирования государственной власти, воспроизводящейся в различных модификациях в любом демократическом государстве, т.е. объективным законом, это закон рассредоточения центров власти и управления.

Структура организации власти и государственного управления исторически закрепилась в таких всеобщих формах, как централизация и децентрализация. Взаимосвязь (единство) данных противоположных процессов (отношений) также характеризуется признаками объективного закона. Эти формы процессов выражают объективно необходимые стороны организации системы власти и управления; они воспроизводятся в государственном строительстве различных стран на разных исторических этапах развития. В бывшем Советском Союзе жесткий централизм пронизывал всю политическую систему, тогда как формально государство считалось федеративным.

Существенные взаимосвязи функций, структур, уровней и центров государственного управления характеризуют целостность системы в идеале, т.е. какой по определению она должна быть. Реальное же состояние представляет собой эволюцию системы в направлении достижения полноты целостности, реализации ее сущности, заложенных в системе объективных возможностей. Движение системы к целостности состоит в том, чтобы: а)охватить своим воздействием все социально значимые процессы государственной жизни; б)обеспечить оптимально возможную полноту реализации управленческих функций; в)устранять противоречивость элементов системы, препятствующую ее нормальному функционированию; г)создавать недостающие органы, институты и нормы. В совокупности эти процессы составляют содержание саморазвития системы государственного управления – ее общего объективного закона.

По природе своей любая система социального управления, в том числе государственного, несет в себе объективно заложенную способность реагировать на изменение социальной среды (общества, государства) и на изменение своего внутреннего состояния. Потенциальная способность выражается в адаптации системы и в ее саморазвитии, что является необходимым условием не только бытия и стабильности системы, но и эффективной реализации функций. Саморазвитие – объективно возможный способ существования системы государственного управления. Процесс саморазвития не исчерпывается качественными изменениями информационной базы управления. Основное – это преобразование социально-политической природы и главных компонентов системы государственного управления, что связано с изменением во властных отношениях. Отсюда конфликтный характер процесса – специфическая черта закона.

В принципе система законов теории государственного управления велика и многообразна (от закона соответствия субъекта государственного управления объекту государственного управления до закона Паркинсона), однако пока она изучена недостаточно, слабо систематизирована и почти не используется в реальной практике государственного управления России.

Объективные законы теории государственного управления проявляются специфически в различных политических системах: так, в президентских республиках (в частности в США) разделение властей определяется системой «сдержек» и «противовесов». Соотношение централизации и децентрализации управления регулируется федеративным устройством государства. В парламентских республиках законодательные органы власти и управления доминируют над исполнительными. В унитарных государствах, в отличие от федераций, централизация управления превалирует над децентрализацией.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все основные методы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Кроме того, значительную роль играют такие методы, как структурный, системный, функциональный, диалектический, исторический, ситуационный и др. Все они направлены на получение нового знания, но действуют по-разному: если исторический метод позволяет получить новое знание об объекте посредством изучения его прошлого, то диалектический метод помогает понять сущность изучаемого объекта через выявление его базовых внутренних противоречий.

Вышеописанные методы носят общенаучный характер, однако существуют и специфические методы, позволяющие получать главным образом социальную информацию. К ним относятся статистические, экономические, социологические методы. Так, среди социологических методов можно назвать опрос, интервью, анализ документов, социологическое наблюдение и эксперимент. Сложность и многоаспектность государственного администрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности, поэтому и методы исследования должны применяться системно, в комплексе.

Какую роль играет теория государственного управления в современном обществе? Она выполняет следующие основные функции:

• познавательная – объяснение сторон, механизма, причин государственного управления;

• мировоззренческая – формирование определенного отношения граждан к тем или иным аспектам государственно-управленческого процесса;

• регулятивная – разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы государственного управления;

• прогностическая – определение перспектив и тенденций развития государственного управления.