15. Понятие и основные характеристики органа государственного управления

Государственная служба, как правило, осуществляется только в государственных органах. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т.д.). Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений.

Государственные органы определены в Перечне органов государственной власти Республики Башкортостан. Перечень утвержден специальным Указом Президента РБ от 10 февраля 1999 года №УП-67 "Об утверждении Перечня органов государственной власти Республики Башкортостан, в которых государственная служба осуществляется без сертификации".

Понятие "орган" является частью более широкого понятия "организация". Организация – это совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, т. е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган – это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Каждый государственный орган является частью государства и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность. Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, после принятия об этом органе Положения, утвержденного Указом Президента РФ или постановлением Правительства.

Государственные предприятия и учреждения не относятся к органам государства (хотя представляют собой различные виды государственных организаций), так как их основной задачей является не властное руководство, не управление и не распорядительство, т. е. они не обладают государственно-властными полномочиями и потому не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами служат объектами руководства соответствующих органов государственного управления, которые наделены властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие или учреждение имеет свой собственный орган управления.

Что представляет собой государственный орган и как организуется его деятельность? Государственный орган – организационно и структурно обособленная часть государственного механизма, Учрежденная в установленном порядке и наделенная Конституцией государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти. К государственным органам относятся субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие государственно-управленческую деятельность.

Государственный орган обладает рядом признаков.

1. Прежде всего, необходимо отметить, что государственный орган обладает государственно-властными полномочиями. Государственно-властные полномочия государственного органа выражаются в том, что он в рамках своей компетенции принимает решения и обеспечивает их исполнение, формулирует предписания, обязательные для всех граждан, должностных лиц, организаций и учреждений, на которых распространяется его власть. Государственный орган производит управленческие решения и действия (услуги) и тем самым принципиально отличается от государственных предприятий и учреждений, производящих соответственно материальные продукты или услуги.

2. Государственный орган отличается тем, что он организуется, учреждается в определенном государством порядке. Этот порядок закреплен в конституции, законах и подзаконных правовых нормативных актах.

3. Государственный орган обладает определенной (специальной) компетенцией. Компетенция – это круг вопросов, которые правомочен разрешать государственный орган, в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.

4. Государственный орган действует, применяя определенные юридическими актами формы и методы в особой, установленной государством сфере деятельности (исполнительной, законодательной, судебной и других).

5. Государственный орган – это организованный коллектив профессиональных работников, поэтому деятельность государственных служащих определяется не только нормативными правовыми актами, но и нормами профессиональной этики, которые регулируют отношения работников государственного органа друг с другом, а также с обращающимися в государственный орган гражданами.

Государственный орган можно рассматривать:

• В функциональном аспекте, т.е. с точки зрения целей, задач, стоящих перед государственным органом; путей и средств их реализации.

• В социологическом аспекте, как характеристика коллектива, наделенного такими особенностями, как морально-психологический климат, сплоченность, организованность и другие.

• В правовом аспекте, выражающем статус, компетенцию, полномочия государственного органа.

• В организационном аспекте, рассматривающем государственный орган как субъект и как объект управления: организационно-управленческая структура, связи, отношения, процессы и т.д.

Виды государственных органов могут быть выделены по различным основаниям.

1. На основе разделения властей: исполнительные, представительные, судебные и иные государственные органы.

2. По принадлежности к государственно-территориальным образованиям: федеральные, субъектов Российской Федерации (республиканские, областные, краевые и т.п.), местные государственные, местные органы (как особая подсистема государства).

3. По организационно-правовым формам: министерства, администрации, службы, инспекции, агентства, управления, правительства, суды, комитеты, парламенты и другие.

4. По характеру компетенции: органы общей компетенции (правительство, администрация); отраслевой компетенции (министерства), межотраслевой (госкомитеты), внутриотраслевой (территориальные органы министерств и ведомств).

5. По объему полномочий: распорядительные и консультативные (комиссии и советы).

6. По характеру управления и порядку разрешения подведомственных споров: коллегиальные (правительство, госкомитет), единоначальные (министерство, администрация).

7. По порядку образования: органы, образуемые вышестоящим органом (например, территориальные органы министерств), избираемые органы – населением (например, Президент, Государственная Дума), или представительным органом (Счетная палата).

8. По характеру аппаратной деятельности: гражданские государственные органы и военизированные и т.д.

По своей структуре государственные органы весьма различны. Как правило, государственный орган состоит из коллектива лиц, но есть государственные органы в аппарате государственной власти, состоящие из одного лица, например Президент Российской Федерации, Генеральный прокурор.

Под структурой государственного органа обычно понимается совокупность его подразделений, должностей, а также система их функций и полномочий, система взаимоотношения этих подразделений и должностей. Структура зависит от характера и компетенции государственного органа и строится сверху вниз. Основные требования к организационной структуре: экономичность, управляемость, динамичность, иерархичность.

В принципе в построении структуры государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры любого другого институционального объекта, разумеется, с поправкой на специфику государственного управления. То есть здесь возможны все основные виды организационных структур: линейная, линейно-штабная, линейно-функциональная, программно-целевая и другие (например, горизонтальная и вертикальная, низкая и высокая). На практике чаще всего встречаются линейная структура в различных модификациях.

Основная проблема организационной структуры государственного органа – превращение государственного аппарата в рациональную, динамичную и эффективно функционирующую систему, в которой каждый элемент и каждая взаимосвязь работали на потребности общества.

В Республике Башкортостан государство определяет требования к структуре аппарата органов исполнительной власти и органов, прошедших в установленном порядке сертификацию, финансирование деятельности которых осуществляется за счет средств бюджета Республики Башкортостан (далее - органы государственной службы).

Количество ведущих и старших государственных должностей государственной службы в аппаратах органов государственной службы не должно превышать 50 процентов общей численности работников аппарата. Это ограничение необходимо для того, чтобы не было неконтролируемого роста данных групп должностей за счет неоправданного сокращения младших государственных должностей государственной службы.

Структурные подразделения в органах государственной службы Республики Башкортостан могут создаваться:

а) управления - при наличии в штате подразделения не менее 15 работников, включая руководителя;

б) отделы - при наличии в штате подразделения не менее 4-х работников, включая руководителя;

в) отделы кадров и секторы - при наличии в штате подразделения не менее 3-х работников, включая руководителя;

г) службы (группы) - при наличии в штате подразделения не менее 2-х работников, включая руководителя.

Службы (группы) возглавляются главными (ведущими) специалистами.

Управления образуются в пределах установленных органу государственной службы численности и годового фонда оплаты труда работников на основании решений Правительства Республики Башкортостан – в республиканских органах исполнительной власти.

Изучение организации работы аппарата органов государственного управления включает в себя:

1. Знакомство с основными нормативными документами государственного органа: положение (устав), регламент, правила внутреннего распорядка, положения об отделах, должностные инструкции и другие.

2. Определение полномочий, компетенции государственного органа и его подразделений, оценка полноты и сбалансированности функций.

3. Выявление структуры государственного органа, его подразделений, отделов, знакомство со штатным расписанием.

4. Характеристика и оценка управленческих отношений и технологий, включая стиль, методы работы аппарата государственного органа.

5. Определение и анализ количественных и качественных показателей госслужащих (персонала организации), в том числе уровень подготовки, характер мотивации, социально-профессиональная структура. Особое внимание уделяется руководящему звену.

6. Описание содержания деятельности (исполнительно-распорядительная, законотворческая, судебная, контрольная, надзорная, организационная, расчетно-аналитическая, координационная и т.д.).

7. Определение и оценка информационного обеспечения деятельности государственного органа, его основных информационных потоков.

8. Характеристика процессов подготовки, принятия, реализации решения, оценка видов и качества управленческих решений.

9. Оценка качества уровня, полноты выполнения служащими своих должностных обязанностей. Должностные обязанности – обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях.

10. Выявление проблем повышения и определения эффективности аппарата органов государственного управления.