1.2 Полномочия органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью
Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью закрепляются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов федерации, нормативными актами муниципальных образований. Их анализ позволил сформулировать ведущие принципы управления муниципальной собственностью:
а) принцип номинального владения означает, что органы местного самоуправления не являются собственниками муниципального имущества, а лишь управляют им от лица и в интересах жителей муниципального образования;
б) принцип доходности: муниципальная собственность должна приносить доход, особенно имущество, находящееся в хозяйственном управлении (муниципальные предприятия ЖКХ, транспорта, связи и т. п.);
в) принцип оптимизации расходов или сокращения затрат;
г) принцип адаптивности, т. е. приспособления к внешним и внутренним факторам;
д) принцип контроля и отчетности (перед государственными органами);
е) принцип публичности.
Полномочия органов МСУ по управлению муниципальной собственностью включают полномочия в области приватизации имущества, организации торгов и аукционов, создания унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даже вводит обязательность рассмотрения некоторых экономических вопросов (например, принятие программ экономического развития муниципального образования и отчетов об их исполнении) на публичных слушаниях. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных [3]. Правовые режимы муниципального имущества представлены на рисунке 1.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИМУЩЕСТВО
ХОЗЯЙСТВЕННОЕ ВЕДЕНИЕ
ОПЕРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
МУНИЦИПАЛЬНАЯ КАЗНА
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ КАЗЕННЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТЧУЖДЕНИЕ, ПЕРЕДАЧА ПО ДОГОВОРУ, СОГЛАШЕНИЮ И Т.П.
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ АВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
Рисунок 1 – Правовые режимы муниципального имущества (по Широкову А. Н.)
Рассмотрим полномочия, связанные с приватизацией муниципального имущества. В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с послед, изм.) учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества, а также особенности приватизации отдельных видов имущества. В законе даётся определение приватизации. Приватизация – это возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц. Закон 2001 г. (ст. 13) закрепляет следующие способы приватизации муниципального имущества:
1) продажа муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, на специализированном аукционе;
продажа муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;
продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых обществ, их работникам;
выкуп арендованного муниципального имущества;
преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 % акций которых находятся в муниципальной собственности;
внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;
отчуждение находящихся в муниципальной собственности акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, владельцам муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций, и т. п.
Приватизация муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и юридических лиц только на возмездной основе или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество.
Важнейшим документом в области приватизации муниципального имущества является местная программа приватизации. В законе Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» (ст. 8) закрепляется, что местные программы приватизации могут вводить дополнительные условия. Например, ограничения на приватизацию отдельных объектов муниципальной собственности; критерии выбора способа приватизации объектов муниципальной собственности; обоснование выбора объектов муниципальной собственности для приватизации; дополнительные льготы при приватизации муниципального имущества, предоставляемые определенным социальным группам; прогноз поступления средств от приватизации; направления использования денежных средств, поступивших от приватизации, а также иные положения.
Другая группа полномочий связана с созданием муниципальных предприятий и учреждений. Вопросы создания и деятельности муниципальных предприятий регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 2002 г. (с послед, изм.), в соответствии с которыми возможно создание муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления [42, с. 158].
Федеральный закон № 131 устанавливает право органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Виды унитарных предприятий: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальное предприятие) и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие).
Муниципальное унитарное предприятие, имущество которого принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 Гражданского кодекса Российской Федерации) [2]. Муниципальные предприятия и учреждения управляют закрепленным за ними имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
Муниципальное унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника муниципального имущества. Остальным имуществом, принадлежащим муниципальному предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации муниципальные учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (от его имени выступают органы местного самоуправления) и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляющие от имени муниципального образования права собственника, вправе изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения.
Вопросы создания и функционирования муниципальных учреждений также регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 120) и Федеральным законом «О некоммерческих организациях» 1996 г. (с послед, изм.), в соответствии с которыми учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности.
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования [2, ст.215]. Такое разделение муниципального имущества важно, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им предприятий и учреждений по их долгам.
Ещё одно полномочие органов местного самоуправления связано с организацией торгов. Торги объектами муниципальной собственности ведутся на конкурсной основе. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты и используются на решение вопросов местного значения: на целевые программы, поддержку здравоохранения, образования, ремонт дорог, развитие коммунальных предприятий и т. п.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], регулируя отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, устанавливает, что органы местного самоуправления:
определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);
утверждают их уставы;
назначают и увольняют руководителей данных предприятии, учреждений и организаций и строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством;
заслушивают отчеты руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Соответственно органы местного самоуправления также отвечают по обязательствам муниципальных учреждений. Доходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет. Для эффективного использования, имущество, находящееся в собственности муниципального образования, за муниципальными предприятиями и учреждениями закрепляется на самостоятельных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296 ГК РФ), а за предприятиями и учреждениями других форм собственности – на праве аренды или безвозмездного пользования.
Органы МСУ не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом [2, Ст. 66, 142]. Поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам, кроме специально оговоренных законом случаев. Но учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого. Часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций зачисляется в доходы местных бюджетов.
Гражданский кодекс РФ наряду с полномочиями по созданию и управлению муниципальным имуществом определяет ответственность по обязательствам муниципальных образований и устанавливает некоторые отношения по поводу муниципальной собственности между муниципальными образованиями и созданными ими юридическими лицами при наступлении ответственности [2, Ст. 126]. Муниципальные образования отвечают по своим обязательствам только тем имуществом, которое не закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также не отвечают по обязательствам созданных юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. В свою очередь, юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
В соответствии с российским законодательством органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное пользование физическим и юридическим лицам, определяя в договорах и соглашениях условия использования этих объектов. Кроме того, органы местного самоуправления вправе сдавать объекты муниципальной собственности в аренду, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки в соответствии с законом. Органы местного самоуправления также участвуют в других мероприятиях по вопросам управления муниципальной собственностью: в определении порядка передачи и продажи муниципального жилья в собственность граждан и организаций, сдачи муниципального жилья в аренду правил пользования земельными ресурсами; правил пользования сооружениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения. В соответствии с положениями законов органы местного самоуправления имеют следующие полномочия в отношении муниципальной собственности:
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы МСУ вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственные обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения [42, с. 163].
Таким образом, Конституция Российской Федерации и другие нормативные правовые акты закрепляют за органами местного самоуправления все права собственника: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, гарантируют их самостоятельность в управлении муниципальной собственностью. Анализ законодательных актов муниципального образования в сфере приватизации показывает, что приватизация как процесс основан на федеральных законах и является неотъемлемой частью местной политики в области управления муниципальным имуществом. Приватизация должна осуществляться с целью извлечения выгоды (для города) из реализации муниципальной собственности.