1 Теоретические основы управления муниципальной собственностью

1.1 Понятие, состав и субъект муниципальной собственности

Понятие «муниципальная собственность» является предметом правовых, экономических, социальных исследований. Особую актуальность изучение данной категории приобрело с переходом на местное самоуправление. В процессе социально-рыночной трансформации в России наиболее динамичными являются изменения в собственности как основы производственной системы, что определяет необходимость изменения представления о муниципальной собственности. Понятие собственности в науке понимается разнообразно: от совокупности отношений и формы присвоения до высказываний, что собственность многогранна и проявляется по-разному в различных аспектах. Исследование проблем собственности сводится к четырем подходам:

1) классическому, основу которого заложили А. Смит и Д. Рикардо;

2) утопического социализма, основанного Ш. Фурье, Р. Оуэном, С. Сисмонди;

3) марксистко-ленинскому, реализованному в СССР;

4) этико-философскому и религиозному, отраженному в работах Н. Бердяева, В. Розанова, П. Струве и их последователей [15, с. 17].

Отчасти все перечисленные подходы нашли свое отражение и в определении муниципальной собственности. Категория «муниципальная собственность» рассматривается как совокупность общественных отношений, возникающих между членами местного сообщества по поводу присвоения и отчуждения муниципальных общественных благ. Традиционно применяемые определения муниципальной собственности сосредоточиваются на раскрытии ее правовой составляющей. Правовая интерпретация муниципальной собственности акцентирует внимание на правах собственности, которые возникают при существовании данного вида собственности. Однако этот подход не раскрывает социальной и экономической сущности муниципальной собственности. Характеристика прав собственности представлена в таблице 1.

Таблица 1 – Характеристика прав собственности

Право собственности	Общая характеристика
Право владения	Признание субъектами экономики того или иного субъекта владельцем какого-то объекта собственности, что закреплено законодательно. Владение вещью, относящейся к разряду редких и необходимых другим экономическим субъектам, наделяет владельца экономической властью над другими, то есть появляется экономическая зависимость не собственников данной вещи от ее собственника. При этом владение объектом собственности может быть как активным, так и пассивным
Право пользования	Активное право владения, то есть использования собственности как блага, потребление его полезности вплоть до уничтожения
Право распоряжения	Владение собственностью дает право ей распоряжаться. Право, которое позволяет определять судьбу собственности вплоть до отчуждения, то есть передачи собственности другому субъекту, что означает передачу права распоряжения данной собственностью. Управление собственностью является важной составляющей права распоряжения. При этом права собственности могут быть многосубъектными
Право присвоения	Право присвоения

В юридической литературе под муниципальной собственностью понимается принадлежность средств и продуктов производства населению муниципального образования в определенных исторических условиях, отражающих конкретный тип отношений собственности. Одновременно социальный аспект отражает лишь отношения между классами владельцев собственности и не собственности, в то время как экономические отношения являются основой общественных отношений, соответственно, их необходимо рассматривать в основе общей совокупности отношений собственности, что позволяет выделить экономический смысл категории “собственность” [15, с. 18].

С экономической точки зрения собственность представляет собой отношение между субъектами по поводу объектов собственности, благодаря которым одни субъекты относятся к объектам собственности как к своим, а другие субъекты как к чужим. Изучение представленных теоретических подходов к определению муниципальной собственности показало необходимость их обобщения. В научной литературе не уделено достаточно внимания различным формам экономических отношений, сам факт которых указывает на необходимость уточнения муниципальной собственности как категории, отражающей всё многообразие экономических отношений.

По поводу муниципальной собственности возникают три вида экономических отношений. К первому виду относятся социально-экономические отношения, которые обусловливают как необходимость, так и возможность использования муниципальной собственности в целях удовлетворения жизненно важных потребностей населения не только в экономических, но и в социальных и экологических благах. За этими отношениями скрываются правовые отношения между людьми, обладающими различными правами собственности, характеризующие процесс формирования и совершенствования взаимосвязей между субъектами данного вида собственности. Они определяют содержание и характер второго вида отношений – организационно-экономических, возникающих между функциональными субъектами муниципальной экономики, как владельцами муниципальной собственности, так и ее управляющими [17, с.79].

Конституция закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. Правовое регулирование муниципальной собственности в РФ осуществляется целым рядом нормативных актов: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного управления в РФ» (ст. 29) [2], Гражданский кодекс РФ (ст. 125, 215), Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [3], а также нормативные акты субъектов РФ.

Согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям [2]. Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления. Например, Закон Рязанской области (ст. 36) установил, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Далее определяется состав муниципальной собственности, порядок ее формирования и распоряжения.

В соответствии со ст. 29 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество [3]. Как видно закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.

В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотрен примерно такой же состав муниципальной собственности, что и в ст. 29 вышеуказанного Федерального закона. Но в законах многих субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется такими, например, объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований.

Сложность и неоднозначность отношений муниципальной собственности определило различные подходы к характеристике субъектов муниципальной собственности. Так, А. Широков разделяет понятия «субъект муниципальной собственности» и «субъект права муниципальной собственности». Под термином «субъект муниципальной собственности» автором понимаются все лица, участвующие или способные участвовать в правоотношениях по поводу господства муниципальных образований над имуществом, а под термином «субъект права муниципальной собственности» – обладателей господства над имуществом, обладателей субъективного права муниципальной собственности [42, с. 64].

Собственником муниципального имущества, то есть обладателем субъективного права муниципальной собственности, являются муниципальные образования. Правомочия собственника в отношении муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления. При этом Федеральный закон предусматривает также возможность осуществления указанных правомочий населением непосредственно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Таким образом, субъектом права муниципальной собственности является муниципальное образование, а органы местного самоуправления и население муниципальных образований – субъектами муниципальной собственности.

От имени муниципального образования, согласно указанному Федеральному закону, самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 51). Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, в соответствии с федеральным законодательством, создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Население муниципальных образований, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, не является субъектом права муниципальной собственности. Такое положение, на наш взгляд, является следствием того, что именно на конституционном уровне муниципальная собственность не определена как экономическая основа власти населения. И хотя профессор А.С. Автономов утверждает, что «... с юридической точки зрения муниципальное имущество отнюдь не принадлежит муниципальным чиновникам или выборным должностным лицам. Вновь подчеркнем, основным субъектом права муниципальной собственности выступает население муниципального образования», думается, что для этого необходима соответствующая норма федерального закона. Как справедливо отмечает А. Р. Еремин, наличие у граждан способности решать местные дела предполагает обладание соответствующими правами и возможностями, без их законодательного закрепления самоуправление превращается в фикцию [14, с.32].

Гражданский кодекс РФ в ст. 215 определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. То есть с гражданско-правовой позиции основным признаком муниципальной собственности является ее вещное содержание и принадлежность муниципальному образованию. В связи с этим Т. П. Георгиева делает вывод о том, что «Гражданский кодекс РФ, вступая в противоречие с Конституцией РФ, не ставил целью дать определение сущностных характеристик муниципальной собственности, а закрепленный подход использовал для удобства вовлечения муниципальной собственности в гражданско-правовые отношения» [13, с.17]. Следовательно, отступление от текста Конституции РФ было допущено, по ее мнению, для адаптации статуса субъекта права муниципальной собственности к общим правилам участия в гражданском обороте.

Е. И. Колюшин, анализируя статью 215 Гражданского кодекса РФ, обращает внимание на то, что от имени муниципального образования право собственности осуществляют органы местного самоуправления, а также, по специальному поручению муниципальных образований, государственные органы, юридические лица и граждане. В связи с этим он выделяет следующую проблему. Если предположить, что граждане – это и есть большая часть населения муниципального образования, то получается, что население для участия в правоотношениях муниципальной собственности должно получить специальное поручение муниципального образования.

Далее Е. И. Колюшин отмечает: «... подобная гражданско-правовая конструкция обоснования правосубъектности населения в отношениях муниципальной собственности противоречит публично-правовой природе местного самоуправления вообще и муниципальной собственности, в особенности» [15, с.80]. По нашему мнению, нельзя отождествлять граждан как субъектов гражданско-правовых отношений с населением муниципального образования. Гражданский кодекс РФ не обосновывает правосубъектность населения муниципального образования. Это предмет конституционно-правовых норм.

Таким образом, субъектом права муниципальной собственности внутри сферы муниципальной собственности является население муниципального образования. Это вытекает из нормативного определения местного самоуправления как деятельности населения по решению вопросов местного значения. На то, что основным субъектом местного самоуправления является население муниципальных образований, обращают внимание многие авторы. Однако представляется, что статус собственника муниципальной собственности по отношению к населению муниципальных образований необходимо закрепить на уровне Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку данный федеральный закон призван регулировать не гражданско-правовые отношения, а именно муниципально-правовые. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в качестве собственника определяют муниципальные образования. В этом случае можно говорить о противоречии федерального закона Конституции РФ.

В качестве форм реализации населением права муниципальной собственности могут быть использованы следующие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления: местный референдум; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан или конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что не все указанные выше формы осуществления местного самоуправления могут повсеместно и часто использоваться для решения вопросов местного значения, в том числе для решения вопросов управления муниципальной собственности [14, с. 147].

Как отмечает В. Д. Мазаев, право населения муниципальных образований на муниципальную собственность может выражаться, прежде всего: в обеспечении воли собственника по формированию и распоряжению муниципальной собственностью; в формировании основных целей и задач управления муниципальной собственностью; установлении пределов распоряжения муниципальной собственностью в контроле за использованием муниципальной собственности [11, с. 63].

А. Широков и С. Юркова [42, с.39] в самом общем виде к полномочиям органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества (не охватывая муниципальные финансы) относят: пользование; предоставление в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям; предоставление в оперативное управление муниципальным казенным предприятиям и учреждениям; предоставление в аренду; передачу в концессию; передачу в доверительное управление; отчуждение.

Однако роль и место каждого органа местного самоуправления в реализации функции местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью определяются разграничением компетенции между ними. В свою очередь разграничение компетенции между органами местного самоуправления обусловлено функциональным назначением каждого органа. Представительные органы местного самоуправления представляют интересы населения и принимают от его имени решения. Исполнительно-распорядительный орган осуществляет исполнение решений, принятых непосредственно населением, а также представительным органом. Контрольный орган осуществляет контрольные функции представительного органа [24, с.171].

Таким образом, муниципальная собственность – это совокупность всех видов отношений по поводу владения, пользования, распоряжения и присвоения муниципальных общественных благ, созданных в результате управления муниципальным имущественным комплексом. Субъектами муниципальной собственностью являются население муниципальных образований и органы местного самоуправления. При этом субъективным правом муниципальной собственности обладает население муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени населения муниципальных образований управляют муниципальной собственностью, то есть, являются субъектами управления. Посредством их деятельности население проявляет свою самоуправленческую активность.