10. Федеральные законы как источники экологического права.

Среди относящихся к экологическому праву законов России можно отметить такие, как Законы об охране окружающей природной среды (1991 г.), Земельный (1991 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.) кодексы, Законы об основах градостроительства в Российской Федерации (1992 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.). Эти и другие федеральные законы составляют сердцевину экологического права, его основную часть на федеральном уровне, но не единственную.

В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с охраной окружающей среды. Например, ВК РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ)^*.

11. Акты Президента рф, Правительства рф и нормативные акты министерств и ведомств как источники экологического права.

Названные виды нормативных правовых актов носят подзаконный характер. В системе источников экологического права они расположены в определенной иерархии и занимают значительное место. Следует отметить, что с учетом перспектив создания правового государства их удельный вес должен быть существенно уменьшен. Основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. В то же время роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что «в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах»*.

а) Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т.е. правила общего характера, модель поведения. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. Например:

• Указ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»;

• Указ от 1 апреля 1996 г. «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»;

• Указ от 2 октября 1992 г. «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации»;

• Указ от 1 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю»;

• Указ от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»;

• Указ от 23 декабря 1994 г. «О финансировании особо радиационно- и ядерно-опасных производств и объектов»;

• Распоряжение от 16 сентября 1992 г. «О введении контроля за экспортом из РФ химикатов и технологий, которые имеют мирное значение, но могут быть использованы при создании химического оружия»;

• Распоряжение от 26 июля 1995 г. «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью».

Конституционное положение о соответствии актов Президента РФ положениям Конституции РФ и федеральных законов на практике иногда нарушается. Так, 25 января 1995 г. Президент РФ принял Указ «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края», в котором предусмотрено проведение мероприятий, противоречащих требованиям федерального экологического законодательства и в силу этого – Конституции РФ. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого Указа. Запрос был рассмотрен Судом в июне 1995 г. Представитель Президента РФ и другие эксперты с его стороны полагали, что данный Указ является не нормативным правовым актом, а актом, содержащим индивидуальные предписания, и потому рассмотрение вопросов, касающихся существа Указа, поставленных в запросе Думы, не относится к компетенции Конституционного Суда. Суд согласился с такой позицией и не стал рассматривать запрос Государственной Думы по существу.

Затем противоречащие федеральному законодательству положения Указа были обжалованы частными лицами в Верховном Суде РФ. Верховный Суд в апреле 1996 г. признал положение Указа, касающееся разрешения Горно-химическому комбинату в г. Железногорске Красноярского края принимать с целью последующей переработки отработавшее ядерное топливо с зарубежных атомных электростанций, построенных по проектам других стран, противоречащим ч. 3 ст. 50 Закона «Об охране окружающей природной среды». Согласно указанной норме, ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются. Поэтому обжалуемое положение Указа Президента было признано недействительным, за исключением приема отработавшего ядерного топлива с зарубежных атомных электростанций тех стран, с которыми заключены в установленном порядке по данному вопросу международные договоры.

б) В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это положение, вытекающее из принципа разделения властей, означает, что правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в ст. 23 Закона «Об охране окружающей природной среды» предусматривается, что порядок экологического страхования и использования экологических фондов устанавливается Правительством РФ.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115).

Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты постановления:

• от 3 августа 1992 г. «Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов»:

• от 29 июня 1992 г. «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации»;

• от 3 августа 1992 г. «О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологической информации и данных о загрязнении окружающей природной среды»;

• от 28 августа 1992 г. «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»;

• от 25 ноября 1994 г. «О комплексной федеральной программе по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна» и многие другие.

Некоторые акты Правительства также нарушают правило ст. 15 Конституции РФ о необходимости их соответствия другим актам. Так, 21 марта 1996 г. Правительством РФ было принято постановление «Об утверждении Федеральной целевой программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации», а затем в его развитие Президентом РФ был подписан Указ от 13 апреля 1996 г. «О присвоении Федеральной целевой программе «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» статуса президентской программы». При этом было проигнорировано требование Федерального закона «Об экологической экспертизе» об обязательном проведении государственной экологической экспертизы проекта данной программы, как и проектов самих постановления и указа.

в) Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты министерств и ведомств. В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенные неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (ранее – Минприроды России), другие специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды приняли обширный массив ведомственных нормативных правовых актов, включая:

• Инструкцию по нормированию выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и водные объекты, утвержденную приказом Госкомприроды СССР от 11 сентября 1989 г.;

• Временный порядок оценки и возмещения вреда окружающей среде в результате аварии, утвержденный приказом Минприроды России от 27 июня 1994 г.;

• Положение о порядке выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель, утвержденное приказом Минприроды России и Госкомземом России от 1 декабря 1993 г.;

 • Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г., и др.

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: службами санэпиднадзора – в области санитарной охраны окружающей среды; Госстандартом России – в области экологической стандартизации продукции массового производства; Госгортехнадзором России – в области промышленной безопасности и безопасного ведения горных работ; Минстроем России – в части выполнения экологических требований при проектировании строительства. Последним утверждены, в частности, СНиП 11-01-95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» и СП 11-101-95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений».

Порядок ведомственного нормотворчества в определенной степени упорядочен нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ – Указом Президента от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.*

Предусмотрена обязательная регистрация ведомственных актов в Министерстве юстиции РФ. Кроме того, в соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы специально для всеобщего сведения. Такие акты подлежат обязательной публикации в газете «Российские вести». Соответственно, не зарегистрированные и не опубликованные акты министерств и ведомств не могут служить источниками экологического права.