15. Адміністративно-правове регулювання у сфері господарювання

Досвід розвинених країн світу свідчить про те, що держави адміністра­тивно стимулюють сферу господарювання. Положення Конституції й інших законів України та адміністративна діяльність публічної адміністрації об’єктивно дають можливість говорити про існування системи адміністра­тивно-правових норм, які врегульовують однорідні суспільні відносини та створюють комплексний інституту адміністративного права – адміністра­тивно-правове регулювання у сфері господарювання.

Об’єктом адміністративно-правового регулювання сфери господарю­вання є суспільні відносини, які виникають під час здійснення публічною адміністрацією стимулювання розвитку сфери господарювання та забезпечення публічного інтересу держави і суспільства.

Предметом адміністративно-правового регулювання сфери господарю­вання є сервісна та виконавчо-розпорядча діяльність публічної адміністрації з метою забезпечення розвитку сфери господарювання, захисту прав споживачів, забезпечення законного інтересу держави та суспільства.

Не належить до предмета адміністративно-правового регулювання частина адміністративно-правових відносин у сфері земельних, гірничих, лісових і водних відносин, відносини щодо використання й охорони рослинного і тваринного світу, територій та об’єктів природно-заповідного фонду, атмосферного повітря та фінансові відносини.

Основними завданнями адміністративно-правового регулювання сфери господарювання є: нормативне визначення цілей і пріоритетів розвитку сфери господарювання; захист прав і законних інтересів суб’єктів господарювання засобами адміністративного права; захист прав споживачів на основі адміністративно-правових норм; приведення стандартів адміністративно-господарського регулювання до стандартів Європейського Союзу; конкрети­зація процедур надання адміністративних послуг суб’єктам господарювання; забезпечення розвитку засад щодо соціальної спрямованості економіки України; забезпечення антимонопольного регулювання, створення кон­курентного середовища; розроблення і регулювання регіональної політики у сфері господарювання; формування інститутів публічного регулювання сфери господарювання; створення умов для ринкового середовища; забезпечення законного інтересу держави і суспільства у сфері господарювання; попередження та припинення правопорушень, застосування засобів адміні­стративного примусу й адміністративної відповідальності.

Під час здійснення адміністративно-правового регулювання у сфері господарювання використовується особливий комплексний метод правового регулювання, в якому органічно поєднуються елементи імперативного та диспозитивного методу правового регулювання.

Отже, адміністративно-правове регулювання у сфері господарю­вання – це сукупність адміністративно-правових норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання з метою забезпечення їх публічних прав і законних інтересів, захисту прав споживачів, законного інтересу держави і суспільства.

Система адміністративно-правового регулювання у сфері господарю­вання виділяє особливості правового регулювання у різних сферах господарю­вання: адміністративно-правове регулювання у сфері економічного розвитку; адміністративно-правове регулювання у сфері внутрішньої торгівлі; адміні­стративно-правове регулювання у сфері енергетики; адміністративно-правове регулювання у сфері вугільної промисловості; адміністративно-правове регулювання у сфері інфраструктури; адміністративно-правове регулювання у сфері регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

Адміністративно-господарські відносини – це форма соціальної взаємодії публічної адміністрації та суб’єктів господарювання, споживачів, що виникає на підставі адміністративно-правих норм з метою забезпечення прав і законних інтересів суб’єктів господарювання та споживачів, нормального функціонування громадянського суспільства і держави, учасники якої мають суб’єктивні права і несуть юридичні обов’язки.

До принципів адміністративно-правового регулювання у сфері господарювання належать: свобода підприємницької діяльності у межах, визначених законом; обмеження державного регулювання економічних процесів відповідними чинниками (необхідністю забезпечення соціальної спрямованості економіки, добросовісної конкуренції у підприємництві, екологічного захисту населення, захисту прав споживачів і безпеки суспільства та держави); заборона незаконного втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарські відносини; захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання; захист конкуренції в підприємницькій діяльності, недопущення зловживання монопольним становищем на ринку; захист прав споживачів, здійснення контролю за якістю і безпечністю продукції та всіх видів послуг і робіт; відповідність форм і рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив (адекватність); прогресивність змін у структурі економіки, створення суб’єктам господарювання необхідних умов для залучення і концентрації коштів на потреби розширеного відтворення основних засобів виробництва; економічно обґрунтоване податкове навантаження на суб’єктів господарювання, стимулювання суспільно необхідної економічної діяльності суб’єктів; забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб’єктів господарювання, громадян і держави (збалансованість); послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб’єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності (передбачуваність).

За рівнем спеціалізації повноважень у сфері господарювання суб’єкти публічної адміністрації поділяються на такі:

а) що створені спеціально для здійснення адміністративно-правового регулювання у сфері господарювання (Міністерство економічного розвитку і торгівлі України; Міністерство інфраструктури; Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства; Міністерство енергетики та вугільної промисловості; Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів, Антимонопольний комітет України та ін.);

б) більшість повноважень яких припадає на адміністративно-правове регулювання сфери господарювання (наприклад, Державна служба експортного контролю України; Державна служба статистики України; Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України; Державне агентство резерву України);

в) що здійснюють одну з функцій адміністративно-правового регулю­вання сфери господарювання поряд із виконанням інших провідних для себе публічних повноважень (ДПСУ та Державна митна служба України; Пенсійний фонд України, Фонд загальнообов’язкового державного соціального страху­вання України на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків, Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонд соціального захисту інвалідів; органи місцевого самоврядування; громадські організації та підприємства, які здійснюють делеговані державні функції у сфері господарювання).

За критеріями ієрархічності та спеціалізації суб’єкти публічної адміністрації, що забезпечують права та законні інтереси фізичних і юридичних осіб, публічний інтерес суспільства і держави у сфері господарювання, поділяються на:

- Кабінет Міністрів України – вищий орган виконавчої влади;

- Міністерство економічного розвитку і торгівлі України; Міністерство енергетики та вугільної промисловості України; Міністерство доходів і зборів України;

- центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується через Міністра економічного розвитку і торгівлі України (Державна служба експортного контролю України; Державна служба статистики України; Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України; Державне агентство резерву України; Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів);

- місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування у сфері господарювання;

- підприємства та громадські організації, що здійснюють державні делеговані функції у сфері господарювання.

Кабінет Міністрів України у сфері господарювання забезпечує загальні заходи щодо проведення державної економічної політики, розвитку конкуренції, державної регуляторної політики, захисту прав споживачів і підвищення якості їх життя, здійснює прогнозування національної економіки, сприяє розвитку підприємництва та ін.

Міністерство економічного розвитку і торгівлі України – провідний центральний орган виконавчої влади, який здійснює адміністративно-правове регулювання сфери господарювання шляхом формування та забезпечення реалізації державної політики економічного розвитку, цінової, промислової, інвестиційної політики, політики у сфері торгівлі, з питань розвитку підприємництва, технічного регулювання та захисту прав споживачів, міжвідомчої координації з питань економічного та соціального співробітництва України з Європейським Союзом та ін.

Державна служба експортного контролю України – спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань державного експортного контролю, основними завданнями якого є надання адміністративних послуг суб’єктам господарювання, які мають намір здійснювати або здійснюють міжнародні передачі товарів; видання: дозволів на право здійснення міжнародних передач товарів, висновків на право проведення переговорів, міжнародних імпортних сертифікатів; проведення реєстрації суб’єктів господарювання як суб’єктів здійснення міжнародних передач товарів.

Державна служба статистики України забезпечує реалізацію державної політики у сфері статистики, здійснює формування інформаційної бази для прогнозування та аналізу тенденцій і закономірностей економічного розвитку, надає адміністративні послуги з метою рівного забезпечення доступу користувачів до статистичної інформації та наділена значними владними повноваженнями, зокрема має право накладати адміністративні стягнення у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням порядку подання або використання даних державних статистичних спостережень.

Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України забезпечує реалізацію державної політики у сферах ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів, енергозбереження, відновлю­ваних джерел енергії та альтернативних видів палива, забезпечує функціо­нування системи енергетичного аудиту та запровадження системи енергетич­ного менеджменту та наділене законодавством владними повноваженнями (зокрема має право складати протоколи про адміністративні правопорушення і застосовувати економічні санкції на фізичних і юридичних осіб, які припустилися правопорушень у цій сфері.

Державне агентство резерву України здійснює реалізацію державної політики у сфері державного матеріального резерву, здійснює управління державним резервом, організовує планування та організацію мобілізаційної підготовки, виконання завдань щодо формування, зберігання, обслуговування, розміщення, відпуску, використання, поповнення запасів державного резерву.

Пенсійний фонд України та його територіальні органи у сфері господарювання здійснюють заходи щодо реєстрації суб’єктів господарювання у Державному реєстрі загальнообов’язкового державного соціального страхування, наділені контрольними функціями з можливістю застосування до порушників режиму обчислення і сплати страхового пенсійного внеску заходів адміністративного примусу.

Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття створений для управління страхуванням на випадок безробіття, акумуляції страхових внесків, контролю за використанням коштів, виплати, забезпечення та надання соціальних послуг, крім того він має право користуватись Державним реєстром загальнообов’язкового державного соціального страхування та наділений законодавством вагомими владними повноваженнями, зокрема має право стягувати фінансові санкції та адміністративні штрафи, стягувати з роботодавця суму страхових коштів і вартість соціальних послуг, наданих безробітному в разі поновлення його на роботі за рішенням суду, а також незаконно виплачені безробітному суми матеріального забезпечення в разі неповідомлення роботодавцем Фонду про прийняття того на роботу.

Фонд соціального страхування від нещасних випадків – публічна самоврядна організація, що здійснює страхування від нещасних випадків та у разі настання страхового випадку зобов’язана своєчасно та в повному обсязі відшкодовувати шкоду, заподіяну працівникові внаслідок ушкодження його здоров’я чи в разі його смерті, при цьому має право користуватися відомостями Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страху­вання, відносити страхувальника до класу професійного ризику, проводити перевірку дотримання суб’єктами порядку використання страхових коштів, застосовувати фінансові санкції та накладати адміністративні штрафи.

Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності – цільовий позабюджетний страховий фонд, який є органом, що здійснює керівництво та управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності, провадить акумуляцію страхових внесків та інших коштів, призначених для фінансування матеріального забезпечення, деяких інших соціальних послуг і забезпечує їх надання, а також здійснює контроль за використанням цих коштів; він має право користуватися відомостями Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування, здійснювати перевірку обґрунтованості видання та продовження листків непрацездатності, проводити перевірку правильності використання страхових коштів суб’єктами господарювання, накладати фінансові санкції та адміністративні штрафи.

Фонд соціального захисту інвалідів є бюджетною установою, діяльність якої спрямовується, координується та контролюється Державною службою з питань інвалідів і ветеранів, він веде реєстр роботодавців, надає безкоштовні інформаційно-консультаційні послуги інвалідам і підприємствам, які використовують найману працю, здійснює облік сум адміністративно-господарських санкцій та пені.

Головні управління промисловості та розвитку інфраструктури обласних державних адміністрацій здійснюють реалізацію державної економічної політики на обласному рівні, формують та організовують виконання регіональних програм на території області, беруть участь у роботі щодо залучення інвестицій і кредитних ресурсів для підвищення промислового, паливно-енергетичного, транспортного потенціалу і розвитку телекому­нікаційної мережі області, у розробленні своєчасних заходів для запобігання банкрутства підприємств, що належать до сфери управління облдерж­адміністрації, та ін.

Безпосередньо заходи, щодо адміністративно-правового регулювання у сфері господарювання в адміністративних районах забезпечують управління економіки районних державних адміністрацій: вони розробляють проекти програм економічного розвитку території району, беруть участь в організації їх виконання, сприяють розвитку підприємств, вивчають і розповсюджують передовий досвід, координують роботу між виробниками та споживачами, вносять пропозиції щодо пріоритетності розвитку малих підприємств, уживають заходів для розширення міжрегіональних економічних зв’язків та ін.

Місцеві державні адміністрації у сфері господарювання здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці щодо виконання державних і регіональних програм економічного розвитку, контролю за додержанням виробниками продукції стандартів і технічних умов, законодавства про захист прав споживачів, сприяння розвитку малого бізнесу, здійснення державної регуляторної політики та надають адміністративні послуги щодо державної реєстрації суб’єктів господарювання, при цьому мають право давати у межах своїх повноважень обов’язкові для виконання розпорядження керівникам суб’єктів господарювання.

Органи місцевого самоврядування як суб’єкти адміністративно-правового регулювання господарської діяльності здійснюють владну компетенцію щодо реєстрації суб’єктів господарювання, забезпечують надання суб’єктам господарювання земельних ділянок та адміністративних послуг.

Громадські організації як суб’єкти публічної адміністрації у сфері господарювання захищають спільні інтереси суб’єктів господарювання у різних галузях, сферах і секторах економіки, забезпечують добровільну громадську їх атестацію та інші публічні функції, делеговані їм законодавством.

Частина підприємств поряд із господарською діяльністю здійснюють деякі публічні делеговані державою повноваження, насамперед надають адміністративні послуги, забезпечують публічні інформаційні, посередницькі, інвестиційні, маркетингові та начально-освітні послуги.

Для того щоб реалізувати положення ст. 42 Конституції України «Кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом», фізична чи юридична особа має здійснити адміністративні процедури щодо легалізації: 1) здійснити реєстрацію юридичної особи суб’єкта господарювання (фізичної особи – підприємця); 2) стати на облік в управлінні статистики; 3) стати на облік в органах Державної податкової служби, зокрема як платник ПДВ; 4) зареєструватися в Пенсійному фонді України; 5) зареєструватися в фондах публічного соціального страхування: а) загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття; б) соціального страхування від нещасних випадків; в) соціального страхування з тимчасової втрати працездатності; г) соціального захисту інвалідів; 6) виготовити печатки і штампи; 7) відкрити рахунки в банку. Крім того додаткові адміністративні процедури щодо легалізації суб’єктів господарювання здійснюються у певних видах господарської діяльності, які потребують патентування та ліцензування.

Суб’єкт господарювання, який має намір здійснювати торговельну діяльність (роздрібну та оптову торгівлю за готівку, інші готівкові платіжні засоби та з використанням платіжних карток), відповідно до визначених процедур має отримати торговий патент – державне свідоцтво з обмеженим строком дії на провадження певного виду підприємницької діяльності, користування яким передбачає своєчасне внесення до бюджету відповідного збору.

Ліцензування певних видів господарської діяльності складається з таких основних процедур: видача ліцензій; їх переоформлення; видача їх дублікатів; ведення ліцензійних справ і ліцензійних реєстрів; контроль за дотриманням ліцензійних умов з боку тих суб’єктів підприємницької діяльності, які одержали ліцензії; видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов; видача розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування; анулювання ліцензій. Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» передбачає три підходи до одержання ліцензії: 1) за заявницьким принципом; 2) за дозвільним принципом; 3) за конкурсом.

Конституція України закріпила право на господарську (підприємницьку) діяльність, що не суперечить законодавству. Проте ГК визначив сфери, в яких держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб’єктів господарювання: збереження та витрачання коштів і матеріальних цінностей суб’єктами господарських відносин; фінансових, кредитних відносин, валютного регулювання та податкових відносин за додержанням суб’єктами господарювання кредитних зобов’язань перед державою і розрахункової дисципліни, додержанням вимог валютного законодавства, податкової дисципліни; цін і ціноутворення; монополізму та конкуренції; земельних відносин; водних відносин і лісового господарства; виробництва і праці за безпекою виробництва і праці, додержанням законодавства про працю; за пожежною, екологічною, санітарно-гігієнічною безпекою; за дотриманням стандартів, норм і правил, якими встановлено обов’язкові вимоги щодо умов здійснення господарської діяльності; споживанням (за якістю і безпечністю продукції та послуг); зовнішньоекономічною діяльністю (з питань технологічної, економічної, екологічної та соціальної безпеки).

У цілому органи нагляду та контролю за суб’єктами господарювання поділяються на: контрольні органи, що покликані забезпечувати безпеку життєдіяльності громадян; фіскальні органи, що покликані забезпечувати наповнення бюджету; та правоохоронні органи, покликані забезпечувати інтереси особистості та суспільства.

Відповідно до Закону України від 5 квітня 2007 р. № 877-V право фізичних і юридичних осіб вільно здійснювати господарську діяльність ґрунтовно прописано негативно, коли визначені підстави та періодичність здійснення контролю у сфері господарювання, тим самим окреслюється виключний режим контролю (нагляду), за межі якого публічна адміністрація не може виходити, надаючи суб’єктам свободу для творчої діяльності.

Позитивним у сфері забезпечення прав суб’єктів господарювання на вільне зайняття господарською діяльністю є те, що Законом України від 5 квітня 2007 р. № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено положення, основні процедури здійснення контролю (нагляду) за фізичними і юридичними особами, які займаються господарською діяльністю; а негативним – що, незважаючи на значні зусилля влади щодо дерегуляції, право фізичних і юридичних осіб вільно здійснювати господарську діяльність в Україні є досить обмеженим через існування значної системи законодавчих актів і суб’єктів публічної адміністрації, які мають право здійснювати контрольно-наглядові функції.

Фізичні особи (підприємці) та юридичні особи (суб’єкти господарювання) мають право звертатися до АМК у випадках порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема щодо порушень законодавства про захист від недобросовісної конкуренції.

Адміністративно-правовий захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері господарювання – це правозастосовна та правоохоронна владна діяльність публічної адміністрації щодо вирішення індивідуальних справ з метою присікання порушень і відновлення порушених прав і законних інтересів фізичних осіб (підприємців) та юридичних осіб (суб’єктів господарювання), щодо відшкодування збитків потерпілим і притягнення винних до адміністративної відповідальності або/та створення умов для притягнення їх до іншого виду юридичної відповідальності.

Ця діяльність реалізується в таких формах: гарантування додержання прав і свобод людини та громадянина Президентом України; забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у процесі адміністративних проваджень за заявами, скаргами та пропозиціями громадян; дисциплінарне провадження в адміністративному праві; захист від порушень з боку суб’єктів владних повноважень у системі адміністративного судочинства; публічний захист прав і свобод фізичних та юридичних осіб засобами громадянського суспільства; запобігання та протидія корупції; прокурорський нагляд за додержанням законів у сфері внутрішнього публічного управління; захист прав і свобод громадян України в Європейському суді з прав людини¹.