15. Органи місцевого самоврядування: поняття, види

У більшості демократичних країн світу організація влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюється: через державні адміністрації, які призначаються Президентом та вищими центральними органами виконавчої влади; так і через представницькі та виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Зокрема представницькі органи звичайно мають назву органів місцевого самовряду­вання або муніципального управління.

Розрізняють такі основні моделі (системи) місцевого самоврядування, які відповідали основним правовим системам того часу, – англосаксонську (англійську) та континентальну (французьку).

Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу покладені теорії природних прав людини та громадянського суспільства. Згідно з цим місцеві органи діють на певній території автономно в межах своїх повноважень, відсутня безпосередня підпорядкованість нижчих органів вищим; відсутні на місцях також уповноважені центральні органи виконавчої влади, які опікають місцеві представницькі органи; населення має право обирати окремих посадових осіб (голів рад, наприклад); контроль за діяльністю місцевих органів мають право здійснювати окремі міністерства та судові органи.

Згадана система склалася у Великій Британії, починаючи з середніх віків, а також у США, Канаді, Австралії, Швейцарії тощо.

Проте у більшості країн світу (континентальна Європа, Латинська Америка, Ближній Схід) упроваджено в життя континентальну (французьку) модель самоврядування.

У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядування будується на підставі сполучення своїх систем.

У другій половині ХХ сторіччя з’явилася «радянська» модель місцевого самоврядування, яка принципово відрізнялася від двох перелічених вище моделей, оскільки в її основу покладено принципи поєднання влад та повновладдя представницьких органів на певній території і проведення в життя актів центральних органів державної влади, ієрархічну субпідпорядкованість усіх ланок радянської системи.

За громадянською теорією місцевого самоврядування воно є само­стій­ною формою публічної влади (муніципальна або місцева влада), суб’єктом якої є територіальний колектив – елемент громадянського суспільства.

Державницька теорія виходить з того що місцеве самоврядування є одною з форм (поряд із територіальною автономією) децентралізації державної влади на рівні територіальних колективів, а правоздатність останніх на самостійне вирішення питань місцевого значення трактується її прихильниками як така, що походить виключно від держави. Звідси джерелом місцевого самоврядування визнається не територіальний колектив, а держава.

Нарешті, теорія муніципального дуалізму (громадсько-господарська теорія) визнає ознаки місцевого самоврядування незалежними від держави лише при вирішенні суто господарських та громадських справ, а в політичній сфері вони розглядаються як органи держави, які виконують державні функції.

Отже, підсумовуючи викладене можна зробити висновок, що існуючі теорії місцевого самоврядування вирішують по суті одну проблему –центра­лізації, або деконцентрації, та децентралізації державної влади на місцях.

На підставі викладеного можна визначити поки що загальне поняття місцевого державного управління та місцевого самоврядування.

Місцеве державне управління – це владний вплив держави на різно­манітні суспільні процеси в межах адміністративно-територіальних одиниць, який здійснюється державними органами виконавчої влади та посадовими особами, що призначаються центральною владою і підзвітні їй.

Місцеве самоврядування – це право населення адміністративно-терито­ріальних одиниць безпосередньо або через обрані ними органи місцевого самоврядування вирішувати в межах Конституції та законів значну частину державних і громадських справ.

Конституція України 1996 року, на жаль, не усунула зазначені недоліки, що призвело до того, що питання про сутність місцевого самоврядування в Україні не вирішено до кінця.

Стаття 5 Конституції України стверджує, що влада в Україні здійснюється через органи державної влади та органи місцевого само­врядування. Тобто вони визначаються рівноправними.

Оскільки Україна 1997 року ратифікувала Європейську Хартію про місцеве самоврядування Ради Європи від 15 жовтня 1985 року, доцільно проаналізувати, як це визначення погоджується з основними вихідними положеннями цього документу, який після ратифікації повинен бути регламентованим у внутрішнє законодавство України.

Стаття 3 Хартії так визначає поняття місцевого самоврядування. «Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення».

Система місцевого самоврядування в Україні будується перш за все відповідно до адміністративно-територіального поділу, що належить до компетенції центральної влади. Як відомо, в Україні конституційно закріплено триланкову систему цього поділу. Адміністративно-територіальні одиниці є просторовою межею місцевого самоврядування і створюються державою з метою покращення управління на місцях.

Отже, територіальною основою місцевого самоврядування в Україні є село, селище, місто. Області та райони представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

На території сіл, селищ, міст будується система місцевого самовряду­вання, яка за ст. 141 Конституції України та ст. 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» включає: територіальну громаду, сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи згаданих рад; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» можуть утворюватися районні в місті ради. Останні утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який є також головою її виконавчого комітету.

Первісним об’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень згідно зі ст. 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» є територіальна громада села, селища, міста.

Формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум. Предметом референ­думу може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією і законами України до відання місцевого самоврядування і рішення якого є обов’язковим для виконання на відповідній території.

Іншою формою участі громади у вирішенні питань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживання, рішення яких можуть врахо­вуватись органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

Важливою ланкою системи місцевого самоврядування в Україні є ради – представницькі органи місцевого самоврядування. До них відносяться сільські, селищні, міські ради. Елементом системи місцевого самоврядування в Україні є виконавчі органи рад, тобто виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань делегованих їм повноважень органів виконавчої влади також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (ст. 12 Закону).

Нарешті, до системи місцевого самоврядування відносяться органи самоорганізації населення – будинкові, квартальні та інші органи само­організації населення.

Місцеве самоврядування здійснюється на підставі таких основних прин­ципів (ст. 4 Закону): народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевого і державних інтересів; виборності; правової, органі­заційної та територіально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.