8.3. Державний борг і методи управління ним

Державний борг — це сума заборгованості держави за випущеними і непогашеними внутрішніми державними запозиченнями, а також сума фінансових зобов'язань до іноземних кредиторів на певну дату, включаючи видані гарантії за кредитами, що надають місцевим органам влади, державним підприємствам, іноземним постачальникам тощо.

Державний борг країни поділяється на внутрішній і зовнішній борги. Внутрішній державний борг — заборгованість держави перед усіма утримувачами облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) й інших державних цінних паперів, тобто громадянами та підприємствами своєї країни, які є кредиторами держави. Зовнішній державний борг — це заборгованість держави перед іноземними кредиторами, тобто громадянами й організаціями інших країн.

Розрізняють також капітальний і поточний державний борги. Капітальний борг — загальна сума заборгованості минулих років і відсотків, що мають сплачуватися за позиками. Поточний борг — видатки держави, пов'язані з погашенням у поточному році боргових зобов'язань і належних до сплати в цей період процентів з усіх випущених на цей момент позик.

Загальна сума внутрішнього державного боргу поділяється на дві частини;

1. Монетизований борг, що складається з боргів держави комерційним банкам, як основним утримувачам державних цінних паперів. Цей борг фіксується у балансах банків тому аналіз його динаміки перебуває під пильним контролем. Сума монетизованого боргу складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (як внутрішніх, так і зовнішніх), включаючи видані гарантії за кредитами.

2. Не монетизований борг складається з:

а) невиконаних державою фінансових зобов'язань перед населенням за соціальними виплатами, передбаченими чинним законодавством (заборгованість із виплати пенсій, стипендій, допомоги, заробітної плати та ін.);

б) заборгованості з господарських відносин з реальним сектором економіки (заборгованість за державними замовленнями, з надання послуг державними установами та ін.). Його динаміку спостерігати значно складніше, особливо відносини держави з реальним сектором економіки^*19.

*19: {Базилевич ВД., Баластрик Л.О. Державні фінанси: Навч. посіб. — К.: Атіка, 2002.}

В Україні величина державного боргу регулюється законодавчо з 1992 р. Законом України "Про державний внутрішній борг України". Умови й порядок випуску державних цінних паперів і регулювання їх обігу визначено у Законі України "Про цінні папери і фондову біржу"^*20.

*20: {Закон України "Про цінні папери та фондовий ринок" від 23 лютого 2006 р. // Урядовий кур'єр. — 2006. — № 75.}

Граничний обсяг внутрішнього і зовнішнього державних боргів визначається за ст. 18 Бюджетного кодексу України, в якій зазначено, що величина основної суми боргу не має перевищувати 60 % фактичного річного ВВП України. У разі перевищення граничної величини боргу Кабінет Міністрів України зобов'язаний вжити термінових заходів з метою зменшення суми державного боргу до встановленої величини і нижче^*21.

*21: {Бюджетний кодекс України: Ухвалений Верховною Радою України 22 березня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 37—38.}

Граничні величини державного боргу України, його структуру, джерела і терміни погашення щорічно встановлює Верховна Рада України одночасно з прийняттям закону "Про Державний бюджет України на відповідний рік".

Джерелами погашення внутрішнього боргу є:

— бюджетні кошти;

— кошти, отримані від приватизації державного майна;

— нові запозичення.

Джерелами погашення зовнішнього боргу також можуть бути золотовалютні резерви країни.

Управління державним боргом передбачає забезпечення платоспроможності держави, тобто можливість погашення боргів. Це стосується як поточного, так і капітального боргів. Щодо поточного боргу, то слід забезпечити реальні джерела його погашення; для капітального боргу важливо встановити такі терміни його погашення, коли будуть відповідні для цього джерела.

Проблеми державного боргу полягають не у його величині — в абсолютних сумах відносно ВВП й обсягу бюджету, а в забезпеченні платоспроможності держави, що визначається такими головними чинниками, як:

— наявність ресурсів, тобто потенційних джерел доходів та усіх видів самофінансування;

— динаміка видатків, які залежать від рівня соціально-економічного розвитку країни;

— бажання кредиторів купувати боргові зобов'язання.

В управлінні внутрішнім та зовнішнім боргами є певна специфіка. Платоспроможність за внутрішніми позиками забезпечується, як правило, за рахунок внутрішніх джерел; платоспроможність за зовнішнім боргом залежить насамперед від валютних надходжень. Можливості у погашенні цього боргу визначаються станом торговельного балансу. Позитивне сальдо характеризує ті ресурси, що забезпечують платоспроможність держави і дають змогу врегулювати платіжний баланс.

В окремих випадках у результаті зміни ситуації в економіці та на фінансовому ринку або погіршення фінансового стану держави вона не може забезпечити достатню платоспроможність. Тоді держава має вносити певні корективи у позикову політику. Такі корективи, як правило, небажані, оскільки підривають довіру до держави. Але краще своєчасно зробити певні корективи й забезпечити реальну платоспроможність держави, ніж допустити її фінансовий крах, що призведе до дефолту — визнання державою своєї неплатоспроможності.

Державний борг оцінюють за такими показниками^*22:

*22: {Базилевич ВД., Баластрик Л.О. Державні фінанси: Навч. посіб. — К.: Атіка, 2002.}

1) борг на душу населення — свідчить яка сума державного боргу припадає на кожного громадянина країни;

2) співвідношення між державним боргом та індивідуальними доходами визначається як частинка загального несплаченого боргу, що припадає на кожні 1000 грошових одиниць індивідуального доходу. Цей показник дає змогу визначити, наскільки обтяжливий борг для населення країни. У сучасних умовах важливо відстежувати його динаміку — збільшується, зменшується чи залишається стабільним співвідношення. У більшості розвинутих країн світу цей показник протягом останніх ЗО років не змінюється;

3) відносна величина боргу (державний борг/ВВП) залежить від:

— темпів зростання ВВП;

— рівня реальної процентної ставки, що впливає на величину виплат із боргу;

— обсягів бюджетного дефіциту.

Зменшення відносної заборгованості можливе за умови, якщо темпи зростання реального ВВП будуть вищими, ніж темпи збільшення реальної процентної ставки.

Динаміку державного боргу України наведено у табл. 8.1.

Таблиця 8.1. Динаміка державного боргу України, млрд. дол. США

Показник

Рік

Обслуговування державного боргу — це сукупність заходів держави з розміщення облігацій та інших цінних паперів, погашення позик, виплати процентів за ними, а також уточнення і зміни умов погашення раніше випущених позик і визначення умов та порядку здійснення нових державних запозичень.

Обслуговування державного боргу здійснює Міністерство фінансів України через банківську систему шляхом:

— розміщення облігацій внутрішніх державних позик (ОВДП) та інших цінних паперів;

— їх погашення;

— виплати доходів за ними.

З цією метою у складі Державного бюджету створюється фонд обслуговування державного внутрішнього боргу.

Видатки з управління державним боргом складаються з виплати виграшів, річних процентів з погашення запозичень, видатків з виготовлення, переказу і реалізації цінних паперів держави, а також проведення тиражів виграшів та тиражів погашення та ін. Основну частинку видатків становлять виплати виграшів і процентів.

Держава має дбати про ефективність державного кредиту. Детальну інформацію про ефективність державно-кредитних операцій можна отримати, здійснивши такий розрахунок:

де Н — надходження за системою державного кредиту;

В — видатки з системи державного кредиту.

Визначаючи ефективність державного кредиту, варто враховувати також його позитивний вплив на стан державного бюджету і грошового обігу, на сприятливі тенденції в економічному розвитку суспільства.

У процесі обслуговування державного боргу визначається коефіцієнт обслуговування. Для внутрішнього боргу він обчислюється як відношення всіх платежів із заборгованості до ВВП, що вироблений у країні, виражене у процентах. Для зовнішнього боргу — як відношення всіх платежів із заборгованості до валютних надходжень держави, також виражене у процентах. Сприятливим рівнем за міжнародними стандартами значення цього показника до 25 %.

Ще за однією методикою вважають безпечним такий рівень зовнішнього боргу (коефіцієнт обслуговування), коли сума на його обслуговування становить майже 20 % вартості експорту товарів. За іншими оцінками, межею небезпеки є перевищення суми боргу порівняно з експортом у 2 рази, підвищеної небезпеки — у 3 рази.

Міністерство фінансів України разом із Національним банком України встановили, що граничне значення валового розміру державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг не має перевищувати 165 %.

Управління державним боргом здійснюється за допомогою таких методів:

— рефінансування;

— конверсія;

— консолідація;

— уніфікація;

— обмін за регресивним співвідношенням;

— відстрочення погашення;

— реструктуризація;

— анулювання.

Рефінансування — це проведення нових запозичень з метою розрахування з власниками облігацій раніше випущених позик. Цей спосіб застосовується у разі збільшення державної заборгованості та бюджетних труднощів країни. Активно рефінансування застосовується у процесі сплати процентів і погашень за зовнішньою частиною боргу. Але для того, щоб надали нові запозичення, потрібно мати гарну репутацію у міжнародних фінансових колах, економічну й політичну стабільність у країні.

Конверсія державного боргу — зміна дохідності позик; здійснюється у разі зміни ситуації на фінансовому ринку (наприклад, рівня облікової ставки центрального банку) чи погіршення фінансового стану держави, якщо вона не може виплачувати передбачуваний дохід.

Консолідація — зміна термінів дії позик. Здебільшого вона проводиться у формі збільшення термінів дії облігацій попередніх позик. Іноді може застосовуватися й зменшення термінів дії позик.

Сутність уніфікації позик полягає в тому, що кілька позик об'єднуються в одну з метою спрощення управління державним боргом. Уніфікація може проводитись як окремо, так і в поєднанні з консолідацією.

Обмін за регресивним співвідношенням облігацій попередніх позик на одну нову з коефіцієнтом, що зменшується, здійснюється, щоб скоротити державний борг. Наприклад, декілька облігацій старих позик обмінюються на облігації нової позики у співвідношенні 3:1. Це вкрай небажаний спосіб, оскільки він означає часткову відмову держави від своїх боргів.

Відстрочення погашення позики або усіх раніше випущених державою позик означає перенесення термінів виплати заборгованості. При цьому на період перенесення термінів погашення боргу виплата доходів також припиняється.

Цей метод використовується в умовах, якщо подальший активний розвиток операцій з випуску нових запозичень стає недоцільним, адже не має фінансової ефективності для держави. Це відбувається, коли уряд зробив дуже багато запозичень й умови їх емісії невигідні для держави, оскільки більша частина надходжень від нових запозичень спрямована на виплату процентів і погашень від раніше випущених позик.

Реструктуризація — використання у комплексі повністю або частково зазначених вище методів.

Анулювання (скасування) державного боргу передбачає відмову держави від зобов'язань за випущеними позиками (внутрішніми, зовнішніми або за всім державним боргом).

Цінні папери держави можуть анульовуватися у зв'язку з двома причинами:

1) у разі фінансової неспроможності держави (дефолту);

2) у результаті приходу до влади нових політичних сил, які відмовляються визнавати фінансові зобов'язання попередників.

Однак це не розглядається як допустимий варіант. Авторитет держави, як будь-якого боржника, залежить від визнання нею своїх боргів і забезпечення їх повного погашення у встановлені терміни.

Важливою сферою управління державним боргом є випуск нових позик. Держава має визначити умови їх емісії:

— рівень дохідності;

— термін дії;

— спосіб виплати доходів;

— пільги кредиторам та ін.

При цьому держава повинна керуватися не тільки власними інтересами, але й інтересами кредиторів.

Економічними наслідками державного боргу вважаються:

— перерозподіл національного доходу на користь власників державних облігацій та інших державних цінних паперів, оскільки погашення боргу здійснюється за допомогою бюджетного фонду країни, який формується за рахунок участі всього працездатного населення та суб'єктів господарювання;

— скорочення споживання населенням країни, адже гроші, вкладені у державні цінні папери, вже не використовуватимуться найближчим часом на купівлю споживчих товарів;

— збільшення податків для обслуговування державного боргу, що негативно впливає на ділову та економічну активність.