Глава 3. Политико-правовые методы противодействия этнорелигиозному экстремизму на северном кавказе

3.1. Силовые методы подавления этнорелигиозного экстремизма

В истории России в борьбе с этнорелигиозным экстремизмом преобладало применение силовых методов, которые сложились в годы Кавказской войны (1818-1864), а в последующие годы использовались с меньшей степенью интенсивности, сообразно с остротой проявления этнорелигиозного экстремизма.

В то же время политика Российской империи на Кавказе носила ситуативный характер и на длительный период не являлась стратегически последовательной. Кроме того, документы свидетельствуют, что действия генералов и отдельных командиров на Кавказе могли не соответствовать полномочиям, и рекомендациям, которые были определены им центральными имперскими органами.

С конца XVIII в. активно использовались в борьбе с наездничеством набеги российских войск и казачества на непокорные аулы, которые подвергались разгрому, уничтожению, разорению хозяйства. Предполагалось, что подобные карательные операции более доступны и понятны неразвитому правосознанию горских народов. Активно использовал подобную репрессивную тактику, ничем не отличавшуюся от горских набегов, главнокомандующий Грузинским (Кавказским) корпусом ген. А.П. Ермолов. В его воспоминаниях описано множество таких карательных, в том числе превентивных операций. Ограничимся одним примером: «посланные в разъезд партии открыли, что жители из всех деревень вывозят в горы свои семейства, угоняют стада. Конница наша взяла несколько пленных, отбила обозы и множество скота. В селениях находили имущество, которое жители спасти не успели. Приказание было истреблять селения, и между прочим разорен

111

прекраснейший городок до 800 домов, Уллу-Айя называемый. Отсюда с такою поспешностью бежали жители, что оставлено несколько грудных ребят. Разорение нужно было как памятник наказания гордого и никому доселе не покорствовавшего народа; нужно в наставление прочим народам, на коих одни примеры ужаса удобны наложить обуздание»¹. Хотя подобные военные репрессии давали временный эффект, а в дальнейшем провоцировали обострение освободительной войны и стали одной из причин удаления А.П. Ермолова с Кавказа, они использовались на протяжении всей Кавказской войны. В целом верховная власть призывала к сдержанности при проведении карательных операций. Но были исключения, как например, широко известное указание императора Николая I главнокомандующему на Кавказе И.Ф. Паскевичу: «Предстоит Вам... усмирение навсегда горских народов или истребление непокорных»². Особенно показательной жестокостью в ходе карательных экспедиций отличался генерал Г.Х.Засс.

Разгромы селений сопровождали и военные операции по уничтожению военных отрядов и баз противника в ходе Кавказской войны и подавления вооруженных восстаний различного типа, в том числе с признаками этнорелигиозного экстремизма. ■

Широко использовалось в качестве превентивной меры взятие с «замиренных» племен аманатов (заложников).

После окончания Кавказской войны подобные методы использовались для подавления восстаний. Так в 1877 г. начальником Терской области А.П. Свистуновым был издан приказ, что «в случае малейшего непослушания» следует летом «уничтожать хлеба» и дома, а «зимой - выморить голодом в лесах», если чеченцы вздумают там прятаться³. Аналогичные решения принимали военно-полевые суды в отношении участников восстаний после их подавления⁴.

¹ Записки А.П. Ермолова. 1798 - 1826. М, 1991. С. 347.

² Движение горцев Северо-Восточного Кавказа в 20 - 50 гг. XIX в. Махачкала, 1956. С. 121.

³ Тахо-Годи А.А. Восстание Чечни и Дагестана в 1877 г. // «Советский Дагестан», 1990. № 1-2. С. 44.

⁴ Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Т. 1. Тифлис, 1907. С. 214.

112

Низкая эффективность военно-репрессивных и уголовно-репрессивных методов подавления сепаратизма и этнорелигиозного экстремизма на Северном Кавказе привела к поиску других методов их предотвращения.

Целью национальной политики на Кавказе становится постепенная интеграция народов региона в государственно-правовую и цивилизационно-культурную систему России. Была осознана бесперспективность исключительно силовых мер и механического применения общероссийских форм управления на Кавказе и признана необходимость учета самобытности кавказских народов во всех сферах жизни¹. Интеграция осуществлялась через ряд переходных форм: введение военно-народного управления, которое сохраняло институты местного самоуправления и судопроизводства под контролем военных и казачьих начальников; переход на политику поддержки ислама, что сделало к концу XIX в. мусульманское духовенство вполне лояльным и ослабило религиозную составляющую сепаратизма и экстремизма; целенаправленное обучение горской элиты в российских учебных заведениях и др. в то же время низкий социально-экономический уровень развития, бедность Северного Кавказа не позволяли в полной мере использовать накопленный к началу XX в. административно-управленческий ресурс и конструктивный потенциал национальной политики. Национальные противоречия, связанные в первую очередь с аграрным вопросом, продолжали проявляться в различных формах этнорелигиозного и политического экстремизма.

В советский период, точнее в 20 - 40-е гг. XX в. этот опыт не был учтен и использован. Столкнувшись с вооруженными восстаниями, в том числе под лозунгами газавата, которые охватывали целые районы, советские власти ориентировались на их силовое подавление и проведение карательных операций. Главкомом вооруженных сил С.С. Калиневым была разработана в 1923 г. «Система борьбы с басмачеством (бандитизмом)», в которой особое внимание он уделил описанию войсковых приемов борьбы, к которым он

' Пляскин В.П. Военные аспекты государственной национальной политики России на Кавказе (1864 - 1917 гг.). Ростов-на-Дону, 2002. С. 121.

113

» относил оккупацию, создание и действия истребительных и летучих отрядов и,

как вспомогательное средство, прочесывание и окружение района, а также применение авиации¹. Исходя из опыта гражданской войны районы, охваченные восстанием рассматривались как «внутренний противник» и поэтому военные действия велись не только против конкретных банд, «а со всем населением»². В зависимости от масштаба вооруженного этнорелигиозного экстремизма (политического бандитизма по терминологии того времени) борьба с ним возлагалась на армейские формирования или органы ОГПУ. Их деятельность регламентировалась соответствующими ведомственными нормативными актами.

В то же время существовало понимание, что «бандитизм может Ф существовать очень долго, и единственно целесообразный способ борьбы с ним

- это укрепление и исправные действия правительственного аппарата не только в центре, но и на периферии»³. Тем не менее, в борьбе с политическим бандитизмом и другими, в том числе ненасильственными формами оппозиции использовались преимущественно военно-репрессивные и уголовно;-репрессивные меры, в том числе ссылки и переселения. Дополнительно к этим мерам проводилась работа по дискредитации руководителей и членов бандформирований.

В годы Великой Отечественной войны под предлогом сотрудничества с щ фашисткой Германией по решению ГКО были депортированы силами войск

НКВД в 1943 - 1944 гг. чеченцы, ингуши, карачаевцы, балкарцы. Опыт операций по борьбе с политическим бандитизмом и организации депортаций был обобщен в «Наставлении по оперативно-боевому использованию войск МВД» (1946).

Уголовно-репрессивные методы контроля и подавления этнорелигиозного экстремизма преобладали в позднесоветский период вплоть

¹ Марченко Г.В. Государственная национальная политика на Северном Кавказе (20 - 40-е гг. XX в.): военно-

исторический аспект. Ростов-на-Дону, 2002. С. 56.

² Тухачевский М. Борьба с контрреволк

³ Война и революция. 1922. № 1. С. 83.

² Тухачевский М. Борьба с контрреволюционными восстаниями // Война и революция. 1926. № 7. С. 9.

114

до конца 80-х годов XX в. Их результатом стал переход этнорелигиозных противоречий в латентную стадию, в которой накапливался значительный и не контролируемый потенциал.

После распада Советского Союза этнорелигиозный экстремизм стал одним из основных вызовов целостности Российской Федерации и проблемой национальной безопасности¹.

Под системой обеспечения национальной безопасности понимается совокупность целей, задач, принципов, основных направлений, органов, средств и методов деятельности, обеспечивающих защищенность личности, общества, государства и нормальное функционирование инструментальной системы, сбалансированной этносоциальной структуры и ценностной системы.;

Цели, задачи, основные принципы, факторы, органы, средства и методы определены в Концепции национальной безопасности Российской Федерации². Главной целью обеспечения национальной безопасности России является создание такого национального, политического, международного и военно-стратегического положения страны, которое бы создавало благоприятные условия для развития личности, общества и государства и исключало опасность ослабления роли и значения Российской Федерации как субъекта международного права, подрыва способности государства реализовать свои национальные интересы на международной арене. Среди основных задач «Концепция» выделяет: своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз, их предупреждение и нейтрализация; обеспечение суверенитета и территориальной целостности государства; подъем экономики страны; обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина; совершенствование системы государственной власти и местного самоуправления; профилактика и борьба с преступностью, терроризмом;

¹ Силовые методы подавления вооруженного сепаратизма и этнорелигиозного экстремизма в Чечне детально рассмотрены: Лабунец М.И. Политический экстремизм: этнонациональная регионализация: Дис. ... канд. полит, наук. Ростов-на-Дону, 2002. С. 101-121.

² Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Российская газета. 2000. 18 декабря.

115

гармонизация межнациональных отношений, защита культурного наследия, исторических традиций и норм общественной жизни, сохранение культурного достояния всех народов России и пр.

Рассмотрим с учетом этнического фактора современные проблемы обеспечения в различных сферах региональной и национальной безопасности на Северном Кавказе.

Функции военной безопасности Северо-Кавказского региона можно представить в следующем виде: прогностическая, информационная, предупредительная, функция пресечения и мобилизующая¹.

Северный Кавказ является приграничным регионом Российской Федерации. Изменение его геополитической роли в переструктурируемой системе международных отношений, борьба между тенденциями к установлению однополярного или многополярного мира, многовариантность сценариев и неопределенность сочетания геостратегических, геополитических и культурно-исторических интересов на Северном Кавказе государств Запада, Востока и Закавказья повышают значение прогностической функции военной безопасности, связанной с предвидением возможных угроз и опасностей интересам личности, общества и государства на основе анализа международных противоречий на Кавказе и предполагаемых военных угроз в интересах их предотвращения.

Реализация прогностической неотделима от информационной функции, которая состоит в обеспечении и систематизации всех субъектов и органов военной безопасности объективными данными о состоянии объектов безопасности, характере и степени угроз. Это невозможно сделать лишь на основе традиционных методов и подходов спецслужб, необходимо развитие соответствующей научной базы, включая фундаментальные исследования в области геополитики и независимую научную экспертизу.

' Евтушенко С. Указ. соч. С. 48

116

Это позволит успешно выполнять предупредительную функцию -упреждение и нейтрализацию причин возможных опасностей и угроз военной безопасности. Военный фактор в данном случае выступает как один из элементов системы национальной безопасности, предупредительная функция которой достигается комплексом политико-дипломатических, международно-правовых, торгово-экономических, педагогических, информационных и других усилий.

Функция пресечения угроз и ликвидации опасностей, мобилизующая функция военной безопасности определяются состоянием военной мощи государства, ее способностью к оперативному реагированию на возникающие угрозы, наличием и своевременным привлечением необходимых средств и сил для ликвидации опасностей и угроз.

В настоящее время ни одно государство мира, включая региональные государства не декларируют свои притязания на Северный Кавказ. Однако, в государствах, имеющих свои интересы на Кавказе, существуют радикальные политические силы, ставящие своей целью ослабление позиций и вытеснение России с Кавказа. «В основном против единства России работают агенты частных фондов и организаций радикального толка из стран Ближнего и Среднего Востока¹.

Силовые структуры на Северном Кавказе обладают необходимыми силами и средствами, опытом для отражения возможных военных опасностей и угроз. После завершения военной фазы антитеррористической операции в Чеченской Республике профилактика терроризма, предупреждение деятельности международных террористических организаций могут быть реализованы только на основе взаимодействия федерального центра и регионов, активного использования общественности и институтов гражданского общества. Так как международный терроризм представляет угрозу всем государствам Каспийско-Кавказского региона и Центральной Азии

П ути мира на Кавказе. М., 1999. С. 160

117

необходима институализация усилий России, стран СНГ, Европейского союза, США, Турции, стран Ближнего и Среднего Востока по совместной борьбе с международным терроризмом, изоляции экстремистских сил.

При всей важности выявления и отражения военных опасностей и угроз региональной и национальной безопасности России на Северном Кавказе было бы ошибочно сводить отечественную систему безопасности только к наращиванию ее внешней оболочки: специальных государственных органов, политических, правовых, запретительных, контрольных, силовых структур обеспечения защиты национальных интересов, хотя именно такой подход до последнего времени преобладал¹.

По справедливому выводу О.В.Бурьянова «стратегия обеспечения национальной безопасности должна заключаться в поддержании нормальной работы социальных институтов, в предотвращении их дисфункции»². В результате именно дисфункции социальных институтов в условиях транзита, как показано в предыдущих разделах данной работы, сказываются внутренние и внешние вызовы и угрозы региональной и национальной безопасности.

Важнейшим фактором региональной безопасности является политическая стабильность - «динамическое состояние отношений как внутри страны, так и за ее пределами, которое позволяет социально-политической системе (ее подсистеме - национальной безопасности) сохранить свои качественные базовые характеристики и основные направления и тенденции развития. Критерием внутриполитической стабильности является уровень согласованности групп общества, государства и всех его граждан...»³.

Внутриполитическая стабильность как условие региональной и национальной безопасности может быть обеспечена поддержанием баланса интересов различных социальных или национальных групп. Американский политолог Х.Спиро выделил следующие основные современные проблемные

¹ Волков Ю.Г., Мостовая И.В. Социология. М., 1999. С. 296

² Бурьянов О.В. Социальная безопасность российского общества. Ростов-на-Дону, 1999. С. 39.

³ Комаров СМ. Политическая стабильность в системе факторов обеспечения социальной безопасности России // Научные доклады-99 (РАГС). М., 1999. С. 190

118

блоки политического процесса, влияющие на состояние динамического развития политической системы: конституционные проблемы, экономические проблемы, проблемы власти, культурные проблемы¹.

В правящей и интеллектуальной элите России нет единства по вопросу о конституционном устройстве России. Современная Российская модель федерализма подвергается серьезной критике со стороны многих политиков и ученых. Сомнению подвергается целесообразность громоздкости Российской Федерации состоящей из 89 субъектов разного уровня. Очевидно, что государственное управление и регулирование, обеспечение национальной безопасности в такой сложной, асимметричной федерации затруднены. Политические процессы на Северном Кавказе показывают, что национально-территориальные принципы, положенные в основу образования субъектов Российской Федерации «работают» неэффективно, демонстрируют нестабильность и слабость. Некоторые исследователи даже ставят вопрос «не строим ли мы в очередной раз то (как в случае с коммунизмом), что и построить нельзя?»². При всех недостатках современной модели договорно-конституционной федерации, построенной на сочетании административно-территориального и национально-территориального принципов, она позволила добиться определенной функциональной стабильности в регионе и Российской Федерации в целом. В современных условиях отказ от национально-территориального принципа, переход к губернизации России и унитаризму неизбежно дестабилизирует политическую систему России и может быть использован как повод для актуализации, в том числе на основе международного права (опыт с ФРЮ, а затем Косово, позиция международных организаций по вопросу Чечни), попыток создания новых национально-государственных образований на Северном Кавказе, что приведет к росту напряженности и конфликтов в регионе в целом и практически в каждом

¹ Цит. по: Перепелкин Л. Указ. соч. С. 18.

² Цветков О.М. Указ. соч. С. 44.

119

многонациональном субъекте РФ¹. Урегулирование межэтнических проблем в регионе, в том числе вопросов безопасности, связано с проблемой укрепления единства и целостности российского федеративного устройства. Стратегическому решению проблемы стабильности и безопасности на Северном Кавказе, повышению эффективности функционирования государственной власти отвечает «создание федеральных округов - один из управленческих способов углубления федерализма в России, приближения государственной власти к потребностям и интересам регионов» (Р.Г.Абдуллатипов)². Включение Северо-Кавказского экономического региона в состав более крупного, обладающего большим модернизационным потенциалом Южного федерального округа позволяет, используя федеративную форму, в цивилизованных формах предупреждать и регулировать политические, национальные, этнические и религиозные конфликты. Важнейшим направлением деятельности Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе является ликвидация противоречий между Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством, нормативными актами субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе, что устраняет ущемление прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации. Создание Южного федерального округа также создает условия для восстановления вертикали исполнительной власти по линии Центр-регионы и перехода от функциональной стабилизации политической системы к ее саморегуляции.

К основным внутрирегиональнымм кратологическим факторам политической стабильности можно отнести следующие:³

- наличие сильной, авторитетной, обладающей легитимностью власти;

' Шогенов Х.А. Проблемы безопасности на Северном Кавказе // Государственное и муниципальное управление. 2000. №3. С. 126.

² Абдулатипов Р.Г. Семь ступеней, ведущих к центру // Российская газета. 2000. 20 мая.

³ ЛапинаН., Чирикова А. Российские регионы в поисках политической стабильности // Государственное и муниципальное управление. 2000. № 2. С. 36.

120

• сформированность властной вертикали и поддержание со стороны властных структур контроля над общественно-политическими процессами, происходящими в регионе;

• устойчивость сложившегося в регионе политического режима;

• контроль со стороны региональной власти над экономическими ресурсами и ее участие в формировании экономической политики;

• способность властной элиты достигать компромиссов с другими элитными группами.

Во всех субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе эти факторы определились к середине 90-х годов. Исключение составляет Чеченская республика, нельзя также пока говорить о полной стабилизации политической ситуации в Карачаево-Черкесии. В условиях транзита функциональное и территориальное смешение демократических и авторитарных элементов представляют собой особый тип демократии -нелиберальную демократию¹, при которой реализуются общедемократические права, а индивидуальные права не полностью. Урезание либерального элемента демократии не «создает существенную угрозу безопасности»², как полагают некоторые авторы, а напротив, по нашему мнению, являются непременным условием поддержания стабильности политической системы полиэтнического общества в условиях переходности. В каждом из субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе стабилизация политической системы после ликвидации прежней и создания демократических институтов государственной власти и управления связана с сильным лидером, способным сплотить большую часть региональной элиты и обладающим массовой поддержкой населения: М.В.Коков в Кабардино-Балкарии, А.Х.Галазов, а затем и А.Дзасохов в Северной Осетии, А.А.Джаримов и Совмен в Адыгее, Н.Кондратенко и Ткачев

' Моисеев С. Искушение суперпрезидентской системой // Pro et Contra. 1998. № 3. С. 83. ² Мархгейм М.В. Цели, задачи и методы обеспечения региональной безопасности и регионального экономического развития // Проблемы региональной безопасности и регионального экономического развития в условиях дифференцированной этнокультурной среды. Ростов-на-Дону, 2000. С. 7.

121

на Кубани, В.Ф.Чуб в Ростовской области, Р.Аушев в Ингушетии и др. Сформировавшаяся сильная региональная власть обеспечивает управляемость в северокавказских субъектах федерации. Частично «управляемая демократия» характеризуется консолидацией местной правящей элиты, что проявляется в отсутствии конфликтов между исполнительной, законодательной и судебной властями, но базируется не столько на конституционном принципе разделения власти, сколько на доминировании исполнительной ветви власти.

Однако концентрация власти в руках региональной исполнительной власти на фоне ослабления в 90-е годы федеральной власти на уровне субъектов РФ приводило к неисполнению российского законодательства, лоббированию региональными лидерами своих политических и экономических интересов. Это создало предпосылки для сращивания организованной преступности с чиновничеством, представляющим исполнительную ветвь власти. Массовый характер процесса криминализации власти и политизации криминалитета на Северном Кавказе создает «реальную угрозу перерастания общеуголовной и экономической преступности в политическое движение, ставящее своей целью силовое решение любых споров»¹. Подавление коррупции, в том числе «этнической» преступности, только силовыми методами, как свидетельствуют отечественный и мировой опыт, невозможно.

i

Чтобы лишить преступные фуппировки финансовой поддержки необходимо широко использовать апробированные демократические методы:

• законодательно оформленный антикоррупционный механизм контроля за доходами и расходами на потребление госслужащих; ^:

• максимальная открытость государственной системы, «прозрачность» деятельности ее институтов;

• контроль за расходованием государственных средств на всех уровнях;

• выработка антикоррупционного общественного мнения и др.

¹ Хаупшев А.Х. проблемы региональной безопасности и регионального экономического развития в условиях дифференцированной этнокультурной среды // Государственное и муниципальное управление. 2000. №3. С.58

122

Укрепление авторитарной власти в полиэтнических республиках на основе компромиса с этноэлитами республик стало возможным благодаря использованию, в той или иной степени, принципов или отдельных элементов консоциональной (или согласительной) демократии. Феномен «согласительной демократии» характеризуется: 1) наличием отчетливой вертикальной сегментации населения государства, то есть различных этнокультурных общностей, например, религиозных, языковых, этнических или расовых; 2) процессом политической институализации их социального взаимодействия, происходящим на уровне элит этих общностей¹. Этим она отличается от либеральной мажоритарной модели демократии. Феномен согласительной демократии, точнее использование ее отдельных элементов в республиках Северного Кавказа был порожден не теоретиками школы А.Липхарта, а реальным ходом политической борьбы в период этнической мобилизации, когда невозможность достижения победы «с нулевым результатом» одной из сторон стала очевидной как этноэлитам, так и большинству населения республик независимо от национальности. Поэтому критика В.А.Тишковым теоретической модели «согласительной демократии» (как будет определяться членство в этнических группах, их границы в условиях дисперсного проживания; в какой мере элита может узурпировать представительно этнической группы, что ограничивает гражданскую свободу; угроза формирования на этой основе этнических партий с последующей пространственной и трудовой сегрегацией)² справедлива, но только в том случае, если эту модель буквально реализовать в том или ином регионе. Использование ее в качестве исследовательского инструментария на Северном Кавказе в ходе формирования институтов согласительной демократии непосредственно при решении конкретных проблем этнополитического процесса вполне допустимо. Впрочем, и сам В.А.Тишков считает, что

' Доган М., Пеласи Д. Сравнительная политическая социология. М., 1997. С. 134. ² Тишков В.А. Очерки теории и политики этничности в России. М., 1997. С. 167-169.

С

123

«консоциальность как дополняющий механизм представительной демократии в России необходима»¹

Если в период этнической мобилизации в отношениях этноэлит преобладала конкуренция в борьбе за власть, ресурсы и т.д., то период этнической реконструкции с конца 90-х открывает новые возможности закрепляя тенденции к переориентации на отношения согласия. Углубление стабилизации ситуации на Северном Кавказе, а значит и региональной безопасности состоит не в том, чтобы искусственно формировать становление «новой исторической общности - демократического российского многонационального народа», а в том, чтобы признать сегментированность полиэтничных социумов республик и через административно-политические региональные элиты «организовать взаимодействие его сегментов по принципу доверительного согласия»². Для достижения этого согласия необходима институализация процессов переговоров между этническими элитами. Но не на основе конституирования в качестве основного источника власти конкретных этнических групп и легитимации взаимной непроницаемости различных сегментов общества, их «автономности», «раздельного существования» в рамках демократии социального согласия, как предлагают некоторые авторы³. Подобный подход закрепил бы ситуацию, постоянно воспроизводящую в обозримом будущем состояние конфликта. Данные предположения абсолютизируют межэтнические противоречия периода этнической мобилизации и их инерционное проявление на стадии ресоциализации'. Историческое «сожительство» народов Северного Кавказа привело к выработке традиционных методов регулирования межэтнических отношений, в том числе в системе властных отношений. Административно это было закреплено в советский период путем распределения партийных и советских должностей на

¹ Тишков В.А. Распределение власти в многонациональных обществах: постсоветский контекст (Комментарии к докладу Т.Сиска «Разделение власти в многоэтничных обществах: принципиальные подходы и практики»). М., 1996. С. 8.

² Цветков ОМ. Указ. соч. С. 51. ³Там же.

124

основе учета этнических пропорций в составе населения республик. Произошедшая этнизация власти в республиках Северного Кавказа требует относительно длительной и управляемой практики социального (межэтнического) согласия. В результате сформируется новый культурный и социальный контекст, который по мере модернизации, урбанизации откроет возможности к переходу к полиэтническому гражданскому обществу и соответствующим институтам «соревновательной» демократии и обеспечения региональной и национальной безопасности, основанной на саморегулирующейся модели общественной и государственной стабильности. В то же время необходимо учитывать, что принципы согласительной демократии нельзя абсолютизировать, она соответствует определенному историческому этапу политического развития общества с отчетливой вертикальной сегментацией. Этносоциальные образования Северного Кавказа полиструктурны, не сводимы только к различным этносоциумам, что предполагает сложное переплетение многообразных альянсов клановых;, этнополитических, политических и других группировок и их элит (клик), что создает множество поводов для противоречий интересов и конфликтов между ними, представляющими угрозу стабильности модели согласительной демократии. Если правящие элиты в рамках согласительной демократии не смогут обеспечить безопасность этносоциумов или произойдет новый виток обострения конфронтации между группами республиканской политической элиты, то это станет серьезной угрозой политической стабильности и безопасности общества, организованного по принципу согласительной демократии. В частности, эти две тенденции выявил в политическом процессе Дагестана, где элементы согласительной демократии на территории Российской Федерации использованы наиболее последовательно, Э.Ф.Кисриев¹. В связи с этим особое значение приобретает обеспечение экономической и культурной безопасности народов Северного Кавказа. Все республики Северного Кавказа

Кисриев Э.Ф. Национальность и политический процесс в Дагестане. Махачкала, 1988. С. 31.

«л

125

относятся к депрессивным субъектам Российской Федерации¹. Негативные тенденции в динамике уровня жизни, свойственные всем экономическим районам России, в Северо-Кавказском районе обострены политической нестабильностью, самым низким уровнем жизни, самым высоким уровнем безработицы, самой низкой покупательной способностью населения. По численности населения с доходами ниже прожиточного минимума субъекты РФ, расположенные на территории СКЭР превосходят в 1,3-2,9 раза средний показатель по России². Поэтому преодоление социально-экономического кризиса и выравнивание не только формально-юридического статуса, но и реального социально-экономического положения республик и этнических групп становится императивом региональной и национальной безопасности России. Перспективы стабилизации и модернизации социально-экономического развития Северно-Кавказского района связаны с более эффективным использованием геоэкономического положения и транспортно-коммуникацион- ных путей, включая морские, обеспечивающие связь с государствами СНГ и дальним зарубежьем, черноморско-каспийский транзит, а так же эффективное использование внутренних преимуществ: природно-климатические условия, благоприятные для развития агро-промышленного и курортно-рекреационного комплексов, реструктуризация индустриального потенциала,

ориентированного на внутренний потребительский рынок.

Другой стороной проблемы является этнокультурная безопасность;. Национально-культурная политика как часть социально-культурной политики, направленной на сохранение, воспроизводство и развитие этнических культур и языков имеет задачей поддержание режима демократии применительно к меньшинствам, создание для них реального равенства с этническим большинством населения страны, титульными этносами и обеспечение условий для адаптации их к процессам модернизации и демократизации.

¹ Голубицкая М. Социально-экономическое положение регионов (Северо-Кавказский экономический район) // Обозреватель-Observer. 2000. № 4.

² Проблемы региональной безопасности и регионального экономического развития в условиях дифференцированной этнокультурной среды. Ростов-н/Д, 2000. С. 23.

126 '

Оптимизация структуры инкорпорации этносов и этнических групп в полиэтничный российский социум связана с проблемой развития местного самоуправления. Система местного самоуправления в России формируется на основе «Европейской хартии о местном самоуправлении» в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (28 августа 1995 г.) В отличии от «Европейской хартии» Конституция РФ и федеральный закон, по-видимому по политическим мотивам отрицания советской системы, жестко закрепляют организационную и функциональную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти. Такой подход неизбежно порождает ряд проблем: как обеспечить единство системы управления государственными и общественными делами; как сохранить необходимую централизацию государственной власти и управления и обеспечить и обеспечить оптимальную демократическую децентрализацию. В условиях Северного Кавказа это становится фактором этнополитической нестабильности. Органы местного самоуправления в моноэтничных районах на основании конституционного положения «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12), провозглашали создание обособленных параллельных по функциям государственным властных структур (Карамахи и Чабанмахи в Дагестане). Сосуществование разнообразных и часто противоречивых национально-политических интересов местных сообществ в полиэтнических республиках «не позволяет в полной мере осуществлять местное самоуправление независимо от государственной системы, которая в этом случае выступает гарантом стабильности»¹. Поэтому в законодательстве субъектов Северного Кавказа, прослеживается тенденция поставить местное самоуправление в зависимость в различных формах от органов государственной власти, превратить его в элемент государственного самоуправления. В Дагестане, Кабардино-Балкарии, Ингушетии к компетенции

¹ Хоперская Л.Л. Факторы социально-политической стабильности и стратегия безопасности на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону, 2000. С. 25.

127

их высших органов отнесено образование, установление общих принципов организации и порядок деятельности системы органов местного самоуправления. Новой для России формой национально-культурного самоопределения народов и стабилизации межэтнических отношений стала национально-культурная автономия, «позволяющая гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самостоятельности, традиций, языка, культуры, образования»¹. Помимо социокультурных задач НКА призвана частично выполнять политические функции. «В идеале национально-культурная автономия является своеобразным «парламентом» и «правительством» соответствующего национального меньшинства»². В Северо-Кавказском регионе, где развит переселенческий, миграционный компонент, где имеются этнокультурные меньшинства, НКА можно рассматривать как один из механизмов распределения власти в рамках демократии согласия. Противоречия в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении создают условия для дестабилизации положения этносоциумов. Кроме того, и органы государственного управления и местного самоуправления не обладают достаточным ни правовым, ни финансовым, ни организационным, ни информационным ресурсами для обеспечения безопасности общества в этнокультурной сфере. В то же время, без воспроизводства «ценностнопроизводящей» способности социума (С.Кургинян) обеспечить региональную и национальную безопасность невозможно. На основе выработки общероссийской национально-государственной идеологии «национальные культуры народов Северного Кавказа несомненно могут и должны стать стабилизирующим фактором социальной, политической и экономической

¹ Абдулатипов Р., Михайлов В., Чигановский А. Национальная политика Российской Федерации. М., 1999. С. 22.

² Проблемы управления в сфере межнациональных отношений. Саратов, 1998. С. 246.

128

безопасности как в нашем регионе, так и в России в целом»¹. Важную роль в легитимации социальной и политической системы наряду с культурой играет религиозный фактор. Отражение угрозы безопасности этносов, региону и России со стороны религиозного экстремизма и терроризма может опираться на поддержку традиционных для Северного Кавказа религий. Как отмечает Президент Кабардино-Балкарской Республики В.М.Коков «для Российской Федерации гармонизация отношений православных и мусульманских народов является сегодня не только условием гражданского мира и стабильности в стране, но и гарантией сохранения страны как единого государства, с его уникальной евразийской географией и культурно-историческим наследием»². Преодоление исламофобии является важнейшим условием преодоления внутренних и внешних угроз региональной и национальной безопасности. Характер внешних и внутренних угроз диктует холистский, а не отраслевой подход к обеспечению региональной и национальной безопасности нк Северном Кавказе.