144.Правова природа та особливості акту про бюджет.

Практично надзвичайно важливим, а теоретично недостатньо з'ясованим є питання про правову природу нормативного акту, яким держава надає юридичної сили відповідному бюджету. Так, в чинній Конституції України зазначено: "Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків".

Погляди спеціалістів у науковій літературі з приводу правової природи бюджетного закону дещо розходяться. Так, французький професор фінансового права Гастон Жез, при класифікації різноманітних висловлювань юристів та їх визначень юридичної природи бюджету виділяє три основні теорії з цього питання:

1. Згідно першої, теорії бюджет ніколи не являвся законом;

2. Згідно іншої, бюджет розглядають з одного боку, як закон, та, з другого боку, як особливий акт - адміністративний акт;

3. Представники третьої стверджують, бюджет встановлює юридичні порядки, це — закон у власному розумінні слова”.[2]

Тобто, погляди фахівців-науковців з приводу правової природи бюджетного закону розходяться. Так, перші науковці вважають, що при всій політичній, соціальній та економічній важливості бюджету закон про нього не володіє якостями, які роблять його законодавчим актом переважаючого значення або навіть повноцінним рядовим законом. Ця точка зору поширена насамперед серед західних фахівців. Вони вважають, що він не відповідає вимогам, які пред'являються до закону, а є формальною, обрядовою грамотою, що черпає свій правовий зміст та визначення з інших актів, які видані законодавчим органом до нього.

Тобто, на їх думку, закон про бюджет не є насправді законом. Бюджет знаходить свою законну основу в інших нормативних актах, а не в законі про бюджет. Десятки тисяч розпоряджень, наказів, рішень та тисячі інших законів є підставою бюджетних видатків та доходів, а не власне закон про бюджет. Статті Конституції про органи влади та управління, штатні розклади, тарифні сітки, накази про призначення службовців, укази про створення нових міністерств і відомств, адміністративних та територіальних утворень та багато іншого - ось що є підставою, на їх думку, для виділення бюджетних коштів. Будь-яка діяльність державних органів, а іноді і бездіяльність породжує бюджетні видатки: встановлення дипломатичних відносин, прийом іноземного діяча, присвоєння почесного звання, нагородження орденом, пошук злочинця, зміна найменування міста або вулиці, відкриття або знесення пам'ятника, будівництво школи або лікарні та інше.

Друга теорія. було висунуто теорію про визначення бюджету у двох зрізах: у матеріальному та формальному розумінні слова. У матеріальному розумінні бюджет став трактуватися як «кошторис усіх фінансових потреб держави і всіх фінансових ресурсів, необхідних для покриття цих потреб». З формальної точки зору бюджет - це законодавчий акт, який затверджує вищий законодавчий орган, але він не містить ніяких правоположень і не створює правовідносин. Тобто, булла здійснена спроба теоретичного обґрунтування бюджету як закону, з одного боку, та як особливого акту - адміністративного акту - з другого. На думку Н.В. Сидорової дана теорія є найбільш суперечливою. Один з представників цієї теорії, французький професор Дюгі стверджує, що в частині видатків бюджет ніколи не може виступати в формі закону, а являється лише адміністративним актом. Що ж стосується доходів, то там, де парламент щорічно затверджує певні податки, ці вотовані урядом доходи мають силу закону в матеріальному розумінні; відносно ж інших джерел бюджетних доходів мова йде про звичайний акт управління. Тобто, якщо Гнейст і Лабанд стверджують, що бюджет - це акт управління, але оскільки парламент зобов’язаний формально санкціонувати цей акт виконавчої влади, бюджет є законом у формальному значенні, то Дюгі не вважає точку зору цих німецьких вчених науковою, і стверджує, що бюджет не зовсім закон, а скоріше адміністративний акт.

Наступна фундаментальна теорія щодо бюджетного закону займає домінуюче місце серед вітчизняних вчених та фахівців., російський державознавець М.І Лазаревський зазначав: «невірно, що бюджет включає в себе цифри, а не юридичні норми, тому що сам факт включення в бюджет тієї чи іншої цифри є вже повноваженням уряду на стягнення того чи іншого доходу або проведення того чи іншого видатку; бюджет є також планом, приписом і повноваженням. Тому у випадках, коли парламент відмовляє уряду в затвердженні бюджету, управління залишається без плану і без юридичної основи для всіх державних доходів і видатків»[13] . С.І.Іловайський у підручнику з фінансового права писав, що у представницьких державах бюджет набуває форми закону, який включає не тільки бюджет, як розпис доходів і видатків, а й правові норми[14]. Беззупинні суперечки та дискусії з приводу правового значення акту про бюджет мали місце і в іноземній науковій літературі. В своїй статгі присвяченій бюджетному праву, вміщеній в німецькій Енциклопедії державних знань, професор Бонського університету Цорн продовжує наполягати на визнанні за бюджетом значення закону в повному значенні та стверджує, що вчення про існування “формальних законів” не може бути обгрунтоване.[15]

Основний постулат, який знайшов своє вираження і в нашому національному законодавстві, звучить наступним чином: Державний бюджет як правова категорія являє собою закон України (закон, який затверджує Державний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду[17]*, прийнятий органом законодавчої влади, а місцеві бюджети - органами влади місцевого самоврядування. Вони є водночас основними фінансовими планами формування і використання фондів коштів для держави в цілому або певної її території.

Зазначену нами вище останню теорію щодо правової природи закону про Державний бюджет поділяє і наш національний законодавець.