Вопрос ?69. Внутреннее устройство и порядок работы законодательных органов.

По своему назначению во внутренней структуре законодательного органа выделяют руководящие органы - органы, осуществляющие руководство работой самого законодательного органа и его палат – и вспомогательные органы, которые выполняют подготовительные и контрольные функции.

Палаты парламентов обычно возглавляются председателями. Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента (Колумбия). Порой в палатах (обычно верхних) председательствуют не избираемые палатами их члены, а другие лица ex officio (по должности) - США. В Германии согласно Регламенту Бундестага 1952 года президент этой палаты и два секретаря образуют на заседаниях Бундестага его президиум. В Испании в каждой палате избирается бюро, которое имеет установленную регламентом компетенцию.

Комитеты (комиссии) парламентов и палат в основном вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Классифицировать эти многочисленные и довольно разнообразные формирования можно по различным основаниям.

Прежде всего комитеты (комиссии) следует разделить на постоянные и временные. Первые создаются на весь период созыва парламента (палаты), иногда на период сессии, а вторые – для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается (например, следственные комиссии; секретный комитет во Франции для ведения закрытого заседания палаты).

В некоторых двухпалатных парламентах наряду с комитетами (комиссиями) палат образуются также постоянные объединенные комитеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат. Например, в Конгрессе США действуют четыре таких комитета: по налогообложению, по экономике, по деятельности Библиотеки Конгресса и по правительственной печати. Временными объединенными комитетами (комиссиями) являются согласительные, хотя такой родовой характеристики зачастую не имеют.

В законодательном органе могут образовываться различные объединения депутатов, например, партийные фракции (клубы, группы). Порядок их формирования и функционирования определяется регламентами, вопросы процедур и внутренних взаимоотношений – актами самих депутатских объединений.

Организационно-правовые формы деятельности законодательного органа зависят от того, является ли конкретный орган постоянно действующим или он работает на непостоянной основе. Этим определяется периодичность его заседаний, число сессий, их продолжительность, перерывы в работе. Сессия - это период времени, в течение которого палаты парламента могут проводить пленарные заседания и принимать свои решения.

Конституции, как правило, предусматривают, что парламент созывается или собирается на очередную сессию в установленный срок после очередных или внеочередных выборов. Например, Палата депутатов Греции созывается на очередную сессию в течение 30 дней после выборов. Наряду с очередными сессиями, сколько бы они ни длились, соответствующие конституции предусматривают и возможность внеочередных (чрезвычайных). На Филиппинах специальная (т.е. внеочередная) сессия Конгресса может быть созвана только Президентом, и он может сделать это в любое время.

В некоторых странах, например, в США, действует принцип дисконтинуитета: все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться лишь с самого начала. Обычно же действует противоположный принцип континуитета (преемственности), который подчас прямо предусмотрен конституциями. Например, согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Индии прохождение законопроекта, находящегося в Парламенте, не прекращается с закрытием сессии палат.

Пленарные заседания палат – это собрания членов палат, созванные и проводимые в установленном порядке, что позволяет им принимать решения. Совместные заседания палат в тех странах, где возможность их проведения с принятием решений предусмотрена конституциями или регламентами, также проводятся с учетом рассмотренных процедурных принципов.

Среди заседаний палат (соответственно однопалатных парламентов) следует особо выделить организационные, или учредительные, заседания, проводимые после всеобщих выборов и специально регулируемые регламентами, а порой и конституциями. Процедура обычных заседаний также подробно регулируется регламентами.

Чтобы палата могла принимать решения, требуется кворум, то есть установленное минимальное число присутствующих парламентариев – членов палаты. Японская Конституция предусмотрела, что «каждая палата может проводить работу только при наличии на заседании не менее одной трети общего числа ее членов».

Пленарные заседания палат, как правило, открытые, хотя предусматривается и возможность проведения при определенных условиях закрытых заседаний. Регламенты предусматривают ряд мер, имеющих целью обеспечить достаточно оперативное рассмотрение вопросов. К числу таких мер относятся:

• установление фиксированного времени обсуждения вопроса («гильотина» – усекновение дебатов),

• предоставление председателю палаты права выбрать для обсуждения из предложенных поправок к проекту решения лишь некоторые («кенгуру» – перепрыгивание через ряд поправок),

• внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений, принятие которого влечет снятие вопроса с повестки дня («предварительный, или преюдициальный, вопрос» – есть ли, дескать, вообще необходимость обсуждать данный предмет?),

• предварительное установление числа заседаний, отводимого на обсуждение вопроса, и сокращение времени на выступления,

• голосование без прений и др.

Обсуждение вопроса завершается голосованием. В последнее время в залах парламентов используются электронные системы голосования, что позволяют проводить открытое, тайное и поимённое голосование. Однако, часто в парламентах используются и традиционные способы голосования путём поднятия руки, вставания, разделением, бюллетенями или даже аккламацией (согласно которой решение принимается в зависимости от того, сторонники какого варианта громче кричат или аплодируют).