Вопрос ?65. Структура законодательных органов. Принципы взаимоотношения палат

Нынешние парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории известны парламенты с бульшим числом палат: Конституция Южно-Африканской Республики, вступившая в силу в 1984 году, предусматривала трехпалатный Парламент, палаты которого формировались по расовому принципу – Палата собрания из белых, Палата представителей из «цветных» (мулатов) и Палата делегатов из индийцев.

На протяжении многих веков структура парламента в различных государствах менялась. Так, в Англии исстари была двухпалатная система - Палата лордов и Палата общин, однако в ходе Английской революции в 17 веке Палата лордов была упразднена, в период Реставрации была возвращена прежняя система. В США в 1787 г. однопалатный Конгресс был заменен двухпалатным. Преимущество двухпалатности виделось в том, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений.

Социалистическая доктрина выступала за однопалатный верховный представительный орган под лозунгом его якобы большей демократичности, допуская двухпалатность лишь для федеративных государств. Упразднение верхних палат рассматривалось как демократическая реформа народного представительства.

Федеративные государства обычно имеют двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.). Следует отметить, что нижней палатой является та, где впервые читался законопроект, в верхней он одобряется. Но известны примеры, когда деление на нижнюю-верхнюю не существует, и каждая из палат имеет право читать законопроект впервые (примеры, увы, не помню).

Единственные или нижние палаты парламентов формируются почти исключительно путем всеобщих и прямых выборов. Исключений из этого правила очень немного. Наиболее серьезный пример такого исключения – Всекитайское собрание народных представителей, которое, избирается собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, а также собраниями представителей военнослужащих.

Что касается порядка формирования верхних палат, то здесь наблюдается значительное разнообразие. В Великобритании титулованные члены, которые ранее занимали свое место по наследству, стали избираться пожизненно, а с 2004 года в палате остались только пожизненные пэры и пэрессы, назначенные Королевой по представлению Кабинета с пожалованием им баронских титулов в силу заслуг или занимаемой должности. Другое, хотя и несколько более частое, исключение – назначение всего состава верхней палаты или его большинства главой государства (нередко по представлению правительства), а иногда и главой правительства; назначение нередко производится на срок. Полностью назначаемы верхние палаты парламентов в таких государствах, как, например, Иордания, Таиланд, Ямайка. Очень своеобразен порядок формирования германского Бундесрата, который хотя фактически выполняет функции верхней палаты парламента, формально таковым не считается. Бундесрат состоит из членов правительств германских земель, делегируемых этими правительствами. Смена правительства в той или иной земле автоматически влечет смену представительства этой земли в Бундесрате.

Правилом является выборность всего состава верхней палаты или подавляющего его большинства, причем выборы бывают либо прямые, либо косвенные. Прямыми выборами избираются сенаторы в США (по два от штата), в Польше (по два-три от воеводства), члены Совета кантонов в Швейцарии (по два от кантона или по одному от полукантона). Варианты косвенных выборов верхних палат парламентов весьма разнообразны. Так, французские сенаторы избираются по департаментам. Смешанная система выборов сенаторов существует в Бельгии. Одна часть из них избирается прямыми выборами в провинциях, другая часть избирается провинциальными советами, наконец, третья– назначается избранными сенаторами.

Представительство в верхних палатах субъектов федераций или территориальных единиц высшего уровня унитарных государств организуется на паритетной основе (США, Намибия, Швейцария, Бразилия) или пропорционально численности населения, обычно с гарантией представительства малонаселенных единиц (Австрия, Италия, Франция, Индия). В то же время, если в США в Сенате (как, впрочем, и в Палате представителей) представлено население только штатов, то в Индии, Бразилии в верхние палаты избираются представители населения также федеральных территорий.

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у депутатов нижних палат. При этом нижние палаты чаще всего обновляются полностью, а верхние – нередко по частям, хотя встречаются случаи (например, в Бельгии, Италии), когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком. В США Палата представителей избирается, как отмечалось, на два года и обновляется целиком, а Сенат, члены которого избираются на 6 лет, обновляется по третям каждые два года (исключение: Польша, Италия).

Палаты парламентов обычно возглавляются председателями. Если парламент однопалатный, то председатель палаты именуется председателем парламента. Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента (Колумбия). В странах с англосаксонской правовой системой председатель палаты, особенно нижней, именуется спикер.

Различаются две основные разновидности двухпалатной парламентской системы – система слабой верхней палаты и система сильной верхней палаты

Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, с которым не согласна, но не может воспрепятствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу. Так, Палата лордов британского Парламента может задержать принятый Палатой общин билль не более чем на год, а если билль финансовый, то не более чем на месяц.

Сильная верхняя палата характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Так, из Конституции США недвусмысленно вытекает, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса. То же следует из положения итальянской Конституции.

Смешанный случай: Германский Бундесрат – типичная слабая верхняя палата, но Основной закон предусматривает случай, когда нужный Федеральному правительству закон, с которым не согласен Бундестаг, принимается по существу Бундесратом; возможен также «метод Челнока» - пока не договорились палаты, закон не выйдет из стен Парламента (+ решение КС Чехии)

В случае недоговоренностей между палатами создается согласительная комиссия, которая должна прийти к консенсусу.

Еще одна тенденция, вытекающая из отмеченного характера различных верхних палат: когда верхняя палата сильная, компетенция обеих палат совпадает полностью либо в подавляющей части и при этом специальные полномочия верхней палаты подчас более значительны, чем у нижней; наоборот, при слабой верхней палате полномочия палат бывают разведены и по предметам ведения, причем нижняя палата обычно имеет преимущества. В США специальные полномочия палат не велики и уравновешиваются (Палата представителей - право инициативы импичмента, Сенат - право выносить решения).