Глава 1. Общие положения об опеке

1.1. Понятие и цели опеки

В ст. 34 ГК РФ закреплена обязанность органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства. Вместе с тем ни в одном нормативном акте не упоминалось о какой-либо государственной поддержке муниципалитетов при исполнении ими таких непростых обязанностей, как обеспечение прав и законных интересов граждан, нуждающихся в государственной социальной защите в форме опеки (попечительства).

Вместо этого Гражданский кодекс декларировал возложение на органы местного самоуправления ранее свойственных им (в качестве местных органов государственной власти, правопреемниками которых являются органы местного самоуправления) государственных функций.

В довершение этого вступивший в силу с 1 января 1996 г. Семейный кодекс Российской Федерации в части регулирования семейных отношений также обозначил органы местного самоуправления в качестве органов опеки и попечительства (ст. 121 СК РФ).

Два основополагающих нормативно-правовых акта (ГК РФ и СК РФ), регулирующих основную и наиболее значительную область всех правоотношений, связанных с осуществлением социальной защиты, императивно закрепили за органами местного самоуправления государственные обязанности в виде опеки и попечительства.

Но невозможность полноценного осуществления функций по организации опеки и попечительства органами местного самоуправления привела к пересмотру модели и концепции осуществления организации опеки и попечительства.

Первым шагом в направлении усиления контроля со стороны государства над осуществлением поддержки малозащищенных категорий граждан стал пересмотр положений Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ (далее – Закон №154-ФЗ) при разработке концепции проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления.

В этой связи был принят новый закон, регулирующий отношения в области местного самоуправления, - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² (далее - Закон №131-ФЗ), который своей новизной вызывает повышенный интерес у ученых, политиков и исследователей, порождая множество различных точек зрения на будущее местного самоуправления в России.

Термин «опека» используется законодателем в различных смысловых значениях. Это, во-первых, форма охраны прав и интересов гражданина (вид правовой помощи), во-вторых, это система правовых связей, правоотношений лиц (закон употребляет термин «опека устанавливается»), в-третьих, это институт законодательства.

I. Опека – это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или не полностью дееспособных граждан).

Охрана прав и интересов гражданина при этом не всегда осуществляется с помощью физического перемещения подопечного в жилище опекуна (попечителя) или, наоборот, поселения опекуна к подопечному. Опека как форма охраны представляет собой определение судьбы гражданина, состоящее в прикреплении к нему лица, обязанного совершать фактические и юридические действия в пользу подопечного - как те, о которых сам подопечный просит, так и те, в которых он объективно нуждается.

Согласно ст. 31 ГК РФ «опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания».

В отличие от помещения в социальное или иное учреждение опека предполагает предоставление каждому подопечному индивидуального «помощника» (опекуна). Ввиду того, что опекун проводит с подопечным больше времени, уделяет ему больше внимания и заботы, преимущества данной формы совершенно очевидны. При определении круга лиц, которые могут быть назначены опекунами, родственные или иные семейные связи с подопечным учитываются, однако не являются обязательными.

В то же время назначенный опекун может являться одновременно членом семьи подопечного лица. Например, семейное законодательство признает опекунов несовершеннолетних членами семьи по отношению к своим подопечным. Над лицом, признанным в судебном порядке недееспособным, опекуном может быть назначен его супруг, родитель или иной родственник, что, однако, не повлияет на правоотношения, связанные с опекой.

Членство в семье и отношения опеки могут совпадать или не совпадать. Однако совпадение таких правоотношений не создает специфики в правовых последствиях.

Опекун должен заменить подопечному самых близких людей. Поэтому на такое лицо возлагаются одновременно несколько функций:

-забота о физическом состоянии подопечного (уход, обеспечение питанием, лечение);

-контроль за действиями подопечного, недопущение причинения вреда его действиями;

-представление интересов подопечного вовне, защита этих интересов. В этих целях опекунам присвоен статус законных представителей подопечного.

Опекуны несовершеннолетних граждан обязаны также заботиться об их обучении и воспитании, а также проживать совместно с подопечными (за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 36 ГК РФ).

Необходимо определить соотношение статуса опекунов и иных лиц, на которых возлагаются аналогичные функции.

1. Ст. 35 ГК РФ указывает, что при помещении гражданина в лечебное, воспитательное или иное аналогичное учреждение последнее является опекуном гражданина. Такая формулировка представляется не совсем точной. По нашему мнению, следовало бы указать на то, что на данное учреждение возлагается исполнение обязанностей опекуна.

Статус опекуна (попечителя) включает в себя, как отмечалось, не только комплекс прав и обязанностей по отношению к подопечному, но и целый ряд иных прав, установленных законом. Опекуны или попечители детей имеют право на стандартный налоговый вычет в двойном размере.

Значительное число правовых последствий, вытекающих из назначения опекуна, представляют собой меры государственной поддержки в отношении данного лица. Это субъективные права, принадлежащие данному физическому лицу, а не самому подопечному (за исключением, пожалуй, права на получение денежных средств на питание, одежду, обувь для ребенка). Такие права предоставляются законом гражданину именно в связи с тем, что он безвозмездно взял на себя нелегкое бремя забот о недееспособном или не полностью дееспособном лице.

Называть опекуном какое-либо учреждение неверно. Учреждение, куда помещено (на постоянной основе) подопечное лицо, лишь выполняет функции опекуна, а следовательно, и несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей. Так, психиатрическая больница, исполняя функции опекуна, должна участвовать в гражданском процессе от имени и в интересах гражданина, помещенного в больницу для лечения.

Более точной, чем в ст. 35 ГК РФ, является используемая ст. 147 СК РФ формулировка: «Детям, находящимся на полном государственном попечении в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях, опекуны (попечители) не назначаются. Выполнение их обязанностей возлагается на администрации этих учреждений».

2. Функции опекуна или попечителя, согласно п. 1 ст. 35 ГК РФ, возлагаются и на орган опеки и попечительства, который в течение месяца со дня, когда ему стало известно о необходимости назначения опеки или попечительства, не произвел назначения. Сказанное означает, что такой орган несет обязанности опекуна (попечителя), а также в необходимых случаях связанную с этим ответственность, однако опекуном (попечителем) в собственном смысле этого слова не является.

3. Необходимо также различать опекунов и приемных родителей ребенка. Согласно нормам, установленным главой 21 СК РФ, приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью), в соответствии с которым ребенок передается на определенный срок, а на содержание каждого ребенка ежемесячно выплачиваются денежные средства. Есть и другие отличительные признаки приемной семьи. Основное же отличие состоит в возникновении правоотношений.

Опека по действующему законодательству возникают из факта назначения, выраженного в постановлении соответствующего органа местного самоуправления, а приемная семья - из договора.

Опека - вид правовой помощи, устанавливаемый в целях защиты интересов малолетних и граждан, признанных в судебном порядке недееспособными вследствие психического расстройства, при котором назначенный опекун (физическое лицо) является законным представителем подопечного и может совершать от его имени все юридически значимые действия.

Опека как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан обладает следующими признаками, позволяющими отличить ее от сходных правовых явлений:

-защита прав и интересов подопечного действиями определенного физического лица;

-возникновение правоотношений из акта органа местного самоуправления;

-право опекуна (попечителя) совершать в интересах подопечного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия.

В отношениях, связанных с установлением опеки, можно выделить следующие правовые связи:

1. Отношения «опекун – подопечный».

2. Отношения «опекун - орган опеки и попечительства».

3. Отношения «опекун - третьи лица», перед которыми он выступает как законный представитель подопечного в материальных или процессуальных правоотношениях.

Нет равенства во взаимоотношениях опекуна с органом опеки и попечительства. По действующему законодательству отношения опекунов с органами опеки и попечительства регулируются законом, а не договором, что не дает сторонам возможности выбирать вариант поведения. Орган опеки и попечительства наделен по отношению к опекуну властными полномочиями, что проявляется, например, в возможности отстранения опекуна от исполнения им своих обязанностей.

Сходный характер имеют правоотношения опекуна с иными органами или должностными лицами, например с судом. В последнем случае опекун выступает в роли процессуального представителя. В подобной роли опекун выступает в отношениях с органом по социальной защите (при оформлении пенсии или пособия подопечному), с жилищным органом местной администрации (при постановке подопечного на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий) и т.п.

В правоотношениях опекуна с самим подопечным, напротив, отсутствует властное подчинение, как и в связи, например, с лицом, которому подопечный гражданин причинил вред. Такие отношения регулируются гражданским законодательством.

С 1 сентября 2008 г. в сфере опеки и попечительства произошли серьезные изменения, обусловленные вступлением в действие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»³ (далее – Закон №48-ФЗ). Надо отметить, что аналога такому нормативному акту в законодательной практике России еще не было. У Закона об опеке и попечительстве традиционно есть множество сторонников и противников, но, не вдаваясь в существо спора между ними, отметим, что благодаря ему появилась возможность развивать теорию классификации как видов, так и форм опеки (попечительства), о чем, собственно, далее пойдет речь.