10.2. Центральный банк, как кредитор правительства

Центральные банки могут выступать в качестве кредиторов правительства, если это разрешено законодательством страны. Правительство сталкивается с проблемой привлечения средств в условиях несбалансированности государственного бюджета. В мировой практике известны три метода финансирования дефицита бюджета :

• налоговое финансирование;

• долговое финансирование;

• эмиссионное финансирование.

В основе налогового финансирования - повышение правительством

налоговых ставок, введение новых налогов, отмены ранее установленных льгот за налогами, что ведет к увеличению поступлений в бюджет. Налоговое финансирование не приводит к изменению общей денежной массы, потому что оно осуществляется за счет перераспределения имеющихся ресурсов между отдельными группами экономических субъектов. При нормальных обстоятельствах правительства пытаются избегать применения этого метода финансирования бюджетного дефицита, поскольку он, задевая интересы широкого круга экономических субъектов, усиливает социальное напряжение в обществе, негативно влияет на поведение субъектов экономики, в частности вызывает свертывания легального бизнеса и расширения теневого.

В основе долгового финансирования - заимствование правительством средств путем выпуска государственных долговых обязательств (государственных ценных бумаг), поступления от реализации которых направляется в бюджет. Долговое финансирование может осуществляться как путем размещения государственных долговых обязательств на внутреннем рынке (внутренние заимствования), так и на внешнем (внешние заимствования).

Внутренние государственные заимствования не влияют на денежную массу, а лишь перераспределяют имеющиеся ресурсы между группами экономических субъектов (кроме случаев покупки государственных ценных бумаг центральным банком). Поэтому этот метод финансирования дефицита государственного бюджета, при условии взвешенной бюджетной и долговой политики правительства, не содержит угрозы постоянства денег.

Внешние государственные заимствования обеспечивают прилив в страну иностранной валюты, которая способствует, с одной стороны, укреплению национальной валюты, а из другого - увеличению денежной массы. Центральный банк как банкир правительства выкупает иностранную валюту, полученную правительством от размещения государственных ценных бумаг на внешнем рынке с тем, чтобы правительство имело возможность использовать привлеченные средства на финансирование бюджетных расходов. Центральный банк покупает иностранную валюту в обмен на национальную, что приводит к росту денежной массы в национальной валюте. Чтобы предотвратить это, центральный банк одновременно с покупкой иностранной валюты должен проводить мероприятия, направленные на сокращение (стерилизацию) денежной массы (размещение депозитных сертификатов, продажа ценных бумаг).

В основе эмиссионного финансирования - получение правительством от центрального эмиссионного банка прямых кредитов или кредитов в форме покупки банком государственных долговых обязательств (ценных бумаг). Эмиссия денег, которую таким образом осуществляет центральный банк, непосредственно влияет на объем денежной массы и может привести при определенных условиях к нежелательным последствиям. В частности, если дефицит бюджета является большим относительно ВВП, имеет постоянный характер и финансируется за счет эмиссии, это вызывает увеличение денежной массы высокими темпами, вызывает рост уровня цен и провоцирует инфляцию.

В развитых странах пытаются избегать эмиссионного финансирования бюджетного дефицита. Хорошо развитый рынок ценных бумаг дает возможность правительствам размещать нужное количество государственных долговых обязательств и таким способом разрешать проблему збалансування бюджета. В то же время во многих странах, в частности в странах ЕС, с целью защиты центрального банка от возможного давления со стороны правительства ему на законодательном уровне запрещается кредитовать правительство путем покупки государственных долговых обязательств на первичном рынке, а также предоставлять прямые кредиты правительства. Общение правительства и центрального банка относительно государственных долговых обязательств предусматривается лишь на вторичном рынке ценных бумаг, на котором центральный банк проводит операции из покупки-продажи ценных бумаг с целью регулирования денежного рынка, используя их как инструмент денежно-кредитной политики.

В Украине в течение 1991-1994 гг. единственным источником покрытия дефицита бюджета были прямые кредиты Национального банка Украины. Неминуемым следствием такой политики правительства и центрального банка стала гиперинфляция (индекс потребительских цен в 1993 г. представлял 10 256 %) и катастрофический спад производства (реальный объем ВВП сократился в 1994 г. на 23 %). С 1995 г. рядом с кредитами НБУ для финансирования бюджетного дефицита правительство начало привлекать внутренние заимствования в виде средств от размещения облигаций внутренней государственной ссуды. С 1997 г. акцент относительно финансирования дефицита был перенесен на внутренние государственные заимствования. В 1998 г. ситуация на денежном рынке Украины резко ухудшилась. В связи с возникновением осенью в 1997 г. мирового финансового кризиса начался отлив капиталов из рынков, которые развиваются, в том числе и из украинского. Негативные тенденции на денежном рынке Украины обусловила также недостаточно взвешенная политика правительства относительно развития рынка государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных облигаций внутренней государственной ссуды (ОВДП) повлекла рост внутреннего государственного долга и превращение облигаций из инструмента финансирования дефицита государственного бюджета в инструмент роста дефицита, в инструмент, который провоцирует финансовый кризис.

Для того, чтобы решить бюджетные проблемы, правительство в конце 1998 г. и в начале 1999 г. вынуждено было провести конверсию краткосрочных облигаций внутренней государственной ссуды (ОВДП) в долгосрочные. Национальный банк Украины в связи с финансовым кризисом вынужден был у 1998 г. финансировать дефицит государственного бюджета путем покупки ОВДП. В 1998 г. 70,5 % от всех размещенных ОВДП были приобретены Национальным банком Украины.

В 1999 г. Верховная Рада Украины приняла закон "О Национальном банке Украины", согласно которому Национальному банку запрещается предоставлять прямые кредиты как в национальной, так и в иностранной валюте на финансирование расходов Государственного бюджета Украины. Кроме того, по закону Национальному банку позволяется осуществлять операции с ценными бумагами (покупка-продажа) только на вторичном рынке.

В 2000 г. правительство провело реструктуризацию задолженности за облигациями внутренней государственной ссуды, которые находятся в портфеле НБУ. В результате реструктуризации Национальный банк получил процентные облигации внутренней государственной ссуды. По состоянию на 31 декабря в 2003 г. объем процентных облигаций внутренней государственной ссуды в портфеле НБУ представлял 7,4 млрд грн. Задолженность правительства за кредитами, которые были получены от Национального банка в 1991-1996 гг. в национальной и иностранной валютах для финансирования бюджетного дефицита, по состоянию на 31 декабря в 2003 г. представляла 10,5 млрд грн. В соответствии с принятым в 2000 г. Законом Украины "О реструктуризации долговых обязательств Кабинета Министров перед Национальным банком Украины" задолженность за кредитами, предоставленными правительству, была реструктуризирована и отнесена на внутренний государственный долг. Погашение задолженности предусматривается до 2035 г.