Тема 8. Фискальная политика.
Государственный бюджет и государственный долг.
Инструменты фискальной политики.
Эффективность фискальной политики.
Государственный бюджет и государственный долг.
Слово «бюджет» дословно означает «денежная сумка», «кожаный мешок для хранения денег».
Государственный бюджет – это баланс доходов и расходов государства. Структура Бюджета Казахстана дана в приложении А.
При выполнении своих функций государство несет многочисленные расходы:
расходы на политические цели, к ним относятся расходы на обеспечение национальной обороны и безопасности (т. е. содержание армии, полиции, судов и т. п.), на содержание аппарата управления государством;
расходы на экономические цели, в том числе расходы на содержание и обеспечение функционирования государственного сектора экономики, помощь (субсидирование) частному сектору экономики;
расходы на социальные цели, такие как социальное обеспечение (выплата пенсий, стипендий, пособий), образование, здравоохранение, развитие фундаментальной науки, охрана окружающей среды.
С макроэкономической точки зрения все государственные расходы делятся на государственные закупки товаров и услуг G (их стоимость включается в ВВП), трансферты (безвозмездные выплаты: пособия, пенсии, стипендии), выплаты процентов по государственным облигациям (т. е. обслуживание государственного долга).
Доходы
включают налоги, поступления в целевые
фонды, поступления от продажи
государственного имущества, аренды
Байконура (около 24 млн.дол. в год),
дивиденды от государственного пакета
акций в акционерных обществах и т.д.
Основную долю доходов бюджета Республики Казахстан составляют корпоративный подоходный налог (около 30%), НДС (около 20%), социальный налог (около 16%), а также прочие налоги и платежи недропользователей и др. (около 20%).
В настоящее время республиканский бюджет принимается на 3 года. Основные положения и принципы бюджетных и межбюджетных отношений регулирует Бюджетный Кодекс Республики Казахстан.
Разница между доходами и расходами государства составляет сальдо государственного бюджета. В зависимости от соотношения расходов и доходов сальдо государственного бюджет может быть:
а) положительным, когда доходы бюджета превышают его расходы, что соответствует профициту (излишку) государственного бюджета;
б) равно нулю, когда доходы равны расходам; такой бюджет называется сбалансированным;
в) отрицательным, когда доходы бюджета меньше, чем расходы. Это означает, что имеет место дефицит государственного бюджета.
Дефицит бюджета финансируется за счет государственных займов или эмиссии (выпуска) денег.
Сеньораж – доход государства от печатания денег. Увеличение денег приводит к инфляции, в результате все экономические агенты платят инфляционный налог – часть их доходов из-за роста цен перераспределяется в пользу государства. Другим следствием инфляции является эффект Оливера-Танзи – сознательное затягивание налогоплательщиками сроков оплаты налогов, поскольку за этот период происходит обесценивание денег и реальный размер налогов оказывается ниже. Это приводит, в конечном счете, к возрастанию дефицита госбюджета.
Дефицит бюджета бывает циклический и структурный.
Циклический дефицит возникает из-за спада в экономике. При этом предприятия закрываются, налогооблагаемая база сокращается, доходная часть бюджета сокращается. При буме, наоборот, дефицит бюджета уменьшается (поскольку растут налоговые поступления, т. е. доходы бюджета), а профицит бюджета увеличивается. См. рисунок ниже по данным Казахстана в относительном и абсолютном выражении.
Структурный дефицит возникает из-за сознательного увеличения государственных расходов и снижения налогов в целях стабилизации экономики.
Причины устойчивого бюджетного дефицита:
увеличение государственных расходов,
сокращение налогов, в т.ч. из-за снижения деловой активности.
Концепции государственного бюджета.
Отношение к дефициту государственного бюджета, как правило, отрицательное. Наиболее популярной является идея сбалансированного бюджета. Исторически в отношении состояния государственного бюджета выдвигалось три концепции:
1) идея ежегодно сбалансированного бюджета;
2) идея бюджета, сбалансированного по фазам экономического цикла (на циклической основе);
3) идея сбалансированности не бюджета, а экономики (идея «функциональных финансов»).
Концепция ежегодного сбалансированного бюджета состоит в том, что независимо от фазы экономического цикла каждый год расходы бюджета должны быть равны доходам. Это означает, что, например, в период спада, когда доходы бюджета (налоговые поступления) минимальны, государство для обеспечения сбалансированности бюджета должно снижать государственные расходы (государственные закупки и трансферты). А поскольку снижение и государственных закупок, и трансфертов ведет к уменьшению совокупного спроса, и, следовательно, объема производства, то эта мера приведет к еще более глубокому спаду. И наоборот, если в экономике бум и налоговые поступления максимальны, то для уравновешивания расходов бюджета с доходами правительство должно увеличить государственные расходы, провоцируя еще больший перегрев экономики и, следовательно, еще более высокую инфляцию. Таким образом, теоретическая несостоятельность подобного подхода к регулированию бюджета достаточно очевидна.
Концепция государственного бюджета, сбалансированного на циклической основе, заключается в том, что иметь сбалансированный бюджет ежегодно необязательно. Важно, чтобы бюджет был сбалансирован в целом в течение экономического цикла: бюджетный излишек, увеличивающийся в период бума (наиболее высокого уровня деловой активности), когда доходы бюджета максимальны, должен использоваться для финансирования дефицита бюджета, возникающего в период рецессии (минимальной деловой активности), когда резко сокращаются доходы бюджета. Эта концепция также имеет существенный недостаток. Дело в том, что фазы бума и рецессии различаются по продолжительности и глубине, поэтому суммы бюджетного излишка, который можно накопить в период бума, и дефицита, который накапливается в период спада, обычно не совпадают. В результате сбалансированный бюджет обеспечить не удается.
Наибольшее распространение получила концепция «функциональных финансов», согласно которой целью государства должна быть не сбалансированность бюджета, а стабильность экономики. Эта идея была выдвинута Дж. М. Кейнсом в его работе «Общая теория занятости, процента и денег» (1936) и активно использовалась в экономиках развитых стран до середины 1970 х гг. Согласно воззрениям Кейнса, инструменты государственного бюджета (государственные закупки, налоги и трансферты) должны использоваться в качестве антициклических регуляторов, стабилизирующих экономику на разных фазах цикла. Если в экономике спад, то государство в целях стимулирования деловой активности и обеспечения экономического подъема должно увеличивать свои расходы (государственные закупки и трансферты) и уменьшать налоги, что приведет к росту совокупного спроса. И наоборот, если в экономике бум (перегрев), то государство должно сокращать расходы и увеличивать налоги (доходы бюджета), что сдерживает деловую активность и «остужает» экономику, ведет к ее стабилизации. Состояние государственного бюджета при этом значения не имеет.
Теория Кейнса основана на идее «дефицитного финансирования», поскольку она была направлена на разработку рецептов борьбы со спадом в экономике, используя в первую очередь инструменты бюджетного регулирования (увеличение государственных закупок и трансфертов, т. е. расходов бюджета, и снижение налогов, т. е. доходов бюджета). В результате использования в большинстве развитых стран в 1950-1960 гг. кейнсианских рецептов регулирования экономики проблема хронического дефицита государственного бюджета к середине 1970 гг. вошла в число основных макроэкономических проблем, что послужило одной из причин усиления инфляционных процессов и проблем, связанных с внешним государственным долгом в странах Латинской Америки, Африки, Азии. В целом по развивающимся странам (в 70 –е гг. - более 21%, в 80-е гг. – более 30%). В США в 1980 г. государственный долг составил 55% ВВП.
Бюджетный дефицит и государственный долг.
Государственный долг – общий размер задолженности правительства в виде эмиссии государственных ценных бумаг и правительственных займов. Или иначе сумма дефицитов бюджета за минусом излишков.
Государственный долг обычно разделяется на внутренний и внешний. Внутренний госдолг – задолженность государства гражданам, фирмам, учреждениям данной страны, являющимся держателями государственных ценных бумаг (ГЦБ). Внешний долг – задолженность иностранным гражданам, фирмам и учреждениям. Основными кредиторами внешнего долга Правительства РК выступают Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития, Японский банк международного сотрудничества, Исламский банк развития, Азиатский банк развития, иностранные коммерческие банки.
В мировой практике в качестве одного из макроэкономических показателей финансовой устойчивости государства используется отношение объема долга к ВВП (долг/ВВП). По классификации Международного банка реконструкции и развития низким уровнем внешней задолженности считается отношение менее 18%, умеренным - 18-30%. Другими показателями такой характеристики являются отношение валового внешнего долга к ВВП менее 48% - низкая, 48-80% - умеренная задолженность; отношение платежей вознаграждения к экспорту товаров и нефакторных услуг менее 12% - низкая, 12-20% - умеренная задолженность; отношение валового внешнего долга к экспорту товаров и нефакторных услуг менее 132% - низкая, от 132 до 220% - умеренная задолженность.
На сегодняшний день практически все страны мира характеризуются несбалансированными бюджетами и устойчивым госдолгом. Причиной во многом стала кейнсианская экономическая политика, активно проводимая вначале развитыми странами, затем и остальными, а именно стимулирующая фискальная политика.
Государственный долг Республики Казахстан на 31 декабря 2014 года достиг 5,614 трлн тенге, увеличившись с 1 января прошлого года на 27,6%. В том числе долг правительства составил 5555,3 млрд тенге: 4178 млрд внутреннего долга и 1377,2 млрд внешнего долга, долг Национального банка РК – 43,7 млрд, долг местных исполнительных органов – 15,5 млрд.
Для сравнения: на 1 января 2014 года госдолг РК составлял 4,4 трлн тенге. В общем объеме долг правительства РК составлял 4380,9 млрд тенге, в том числе внешний долг - 766,4 млрд тенге, внутренний долг – 3614,6 млрд тенге, долг Нацбанка – 3,6 млрд тенге, долг местных исполнительных органов РК – 15,5 млрд тенге.
На 1 января 2009 года госдолг Казахстана составлял 1,33 трлн. тенге. Для экономики Казахстана важное значение имеют мировые цены на нефть (см. Приложение В).
Одним из наиболее распространенных на практике способов получения доходов для выплаты процентов по обслуживанию долга является увеличение ставок налогов. Правительство может также рефинансировать долг, т.е. выпустить новый государственный заем, а доход от его размещения использовать для выплаты процентов по «старому» долгу.