Государственные лесные угодья
Начиная с 1970-х годов в Новой Зеландии разгорелись споры о государственной собственности на лесные угодья. Экологам не нравились условия, на которых власти предоставляли деревообрабатывающим предприятиям право на вырубку лесов. Однако лесная промышленность играла в народном хозяйстве важную роль, и ограничения на ее деятельность также были чреваты негативными последствиями. В течение 15 лет правительство безрезультатно пыталось найти точки соприкосновения между двумя сторонами спора. Камнем преткновения была государственная система управления лесными ресурсами.
Когда Государственная лесная инспекция принимала решение, что тот или иной участок готов для лесозаготовок, она устраивала тендер на право вырубки и получения дохода от реализации древесины. У компаний, выигрывавших тендеры, был четкий стимул вырубить лес как можно быстрее, чтобы сократить издержки и получить максимальную прибыль. Задержка оборачивалась для них упущенной выгодой. Мало того: эти предприятия платили государству, исходя из количества кубометров заготовленной древесины и независимо от ее качества. Таким образом, они были заинтересованы в «сведении леса» — быстро вырубали все подряд, собирали только самую ценную древесину, а остальное оставляли гнить на месте. Столь расточительное использование ценных природных ресурсов возмущало защитников окружающей среды и явно не способствовало консенсусу по поводу реформы лесного хозяйства.
Кроме того, древесина часто перерабатывалась для получения изделий с низкой добавленной стоимостью. К примеру, из восьмисотлетних деревьев изготавливалась не мебель или хотя бы фанера, а туалетная бумага. Для иного использования компаниям надо было бы обследовать леса, чтобы определить, как лучше всего поступить с различными породами деревьев. А для того, чтобы наладить безотходное производство, требовались большие инвестиции в основные фонды. Лесозаготовительные компании, стремившиеся побыстрее получить прибыль при минимальных затратах, таких капиталовложений не делали.
Естественно, у этих фирм не было никаких стимулов для приобретения доли лесных угодий или инвестиций в их будущее развитие, поскольку никто не мог предугадать, какому предприятию власти предоставят следующий подряд на вырубку того или иного участка. Поэтому вся работа по восстановлению лесных ресурсов ложилась на плечи Лесной инспекции. В большинстве случаев расходы на эти цели намного превышали доход, получаемый за счет платежей подрядчиков. В политическом же плане режим управления лесными угодьями приводил к непреодолимым проблемам. Запрет на вырубку лесов повредил бы влиятельным группам промышленников и экономике в целом. Однако существующая система грозила обернуться сокращением поставок древесины и снижением доходов.
Сдача лесов в аренду
В 1987 году правительство пришло к выводу о необходимости выработки новой лесной политики. Во-первых, реликтовые леса получили заповедный статус. Некоторые из них были преобразованы в национальные парки, где вырубка запрещалась навсегда. Любые заготовки в других лесах санкционировались только на основе неистощительного лесопользования. Последнее определялось как запрет на вырубку молодых деревьев и защита лесной экосистемы от угроз вроде вышеупомянутого «сведения». Учитывая, что «срок жизни» деревьев весьма велик — от 500 до 2000 лет, — это означало отказ от сплошных лесозаготовок: вырубаться должны были лишь отдельные стволы.
В Новой Зеландии провести различие между реликтовыми лесами и новыми рощами экзотических пород деревьев, посаженными за последние сто лет, было достаточно просто. Разделив леса на эти две категории, государство смогло выполнить экологические требования общественности и одновременно придать лесозаготовителям больше уверенности относительно стабильного доступа к сырьевым ресурсам.
Вторая проблема заключалась в том, какую систему управления следует разработать для заповедных лесов, прежде находившихся под эгидой Государственной лесной инспекции. В этих целях было создано новое ведомство — Министерство охраны лесов. Оно должно было отвечать за управление заповедными лесами и пропагандировать экологические ценности. Кроме того, позиция общественности в защиту реликтовых лесов позволила обеспечить финансирование нового министерства за счет общих государственных доходов по решению парламента. Эта мера устраняла возможное возникновение ситуации, при которой государственные ведомства, стремясь повысить бюджетные доходы, разрешали бы лесозаготовительным предприятиям вырубать столько деревьев, сколько они захотят.
Третья проблема, требовавшая решения, заключалась в выработке системы управления теми лесными угодьями, где вырубка была разрешена. Необходимо было согласовать интересы лесозаготовителей и экологов и при этом создать обоснованный с экономической точки зрения механизм. Этой цели можно было достигнуть только в том случае, если у лесозаготовительных компаний появилась бы долгосрочная заинтересованность в уходе за лесами.
В рамках выработанной схемы в течение первых пяти лет существующие посадки экзотических деревьев выставлялись на торги, открытые для любых компаний из всех стран мира: право пользования ими получал тот, кто будет готов заплатить наибольшую цену. Правительство продавало различные участки с одним условием: новый владелец должен был соблюдать уже действующие контракты. Кроме того, он должен был взамен каждого срубленного дерева сажать новое и не имел права менять характер землепользования. Однако в отличие от старой системы в распоряжении лесозаготовительных компаний оказывались не только имеющиеся посадки, но и два следующих поколения деревьев на участке. Таким образом, речь идет о периоде примерно в 70 лет, что отчасти дает компании право собственности на участок.
Благодаря подобной схеме у держателя прав возникает устойчивая заинтересованность в увеличении размера и повышении качества лесопосадок. Этот стимул усиливается тем, что в отличие от прежней системы государственные средства на восстановление и содержание подлежащих вырубке лесных угодий не выделяются. Очевидно, если заготовители получают возможность использовать нынешние и два следующих поколения деревьев, они заинтересованы в том, чтобы после вырубки участок засаживался вновь с максимальной эффективностью и в максимально короткие сроки. Кроме того, у них есть все стимулы к тому, чтобы за этими новыми посадками осуществлялся наиболее качественный уход для повышения стоимости заготовленного леса.
Экологов и широкую общественность заботили также вопросы охраны фауны, предотвращения эрозии почв, а также сохранения ландшафта и мест отдыха в лесах после отмены жесткого регулирования. Избранный способ снятия этой озабоченности заключался во включении в соглашение о купле-продаже положения о сохранении всех этих ценных ресурсов. Таким образом, новый владелец лесных угодий был связан обязательствами в рамках контрактного права. Следовательно, необходимость в надзоре за ситуацией методами административного законодательства и регулирования отпадала. Вместо него существуют условия контракта и, при необходимости, возможность обратиться в суд, что государство вправе делать как одна из сторон, заключивших договор. Кроме того, контрактная схема позволяет избегать докучливых исков со стороны различных групп интересов, которые могли бы попытаться добиться в зале суда тех целей, которые они не смогли обеспечить законодательным путем.