2. Еволюція традиційних федералістських теорій європейського об'єднання

 

Витоки європейського федералізму

Історія політико-правових ідей європейської інтеграції налічує не одну сотню років. Об’єднання Європи було і метою практичної політики, й підґрунтям різноманітних політико-правових вчень. Різні європейські держави неодноразово намагалися створити «нову Римську імперію» – від часу розпаду Західної Римської імперії у 476 р. та майже до Вестфальського миру 1648 р., що встановив принцип політичної рівності. Це були різні плани та проекти об’єднаної Європи: від теологічних концепцій об’єднання народів на основі єдиної церкви до створення європейської конфедерації або федерації.

У своїй фундаментальній праці «До вічного миру» (1795 р.) філософ епохи Нового часу І. Кант характеризував федерацію європейських держав як засіб утвердження миру, що має за кінцеву мету утвердження співтовариств, заснованих на засадах республіканізму, федералізму та верхованства права [60, c. 4].

В історичному аспекті першою інтеграційною концепцією - був саме федералізм.

 

ідеї розроблялися також Еріком Лакруа, який запропонував у 1623 р. зробити Венецію столи­цею Європи. В 1693 р. Вільям Пенн у роботі "Есе щодо сучасно­го та майбутнього миру в Європі" підтримав ідею утворення європейського собору, парламенту чи навіть держави. Анало­гічними проектами був захоплений один із відомих представ­ників французького просвітництва XVIII ст. абат Сен-П'єр, який видав у 1713 р. "Проект вічного миру в Європі". В 1795 р. відомий німецький філософ Еммануїл Кант написав подібний філософський "Проект вічного миру". Обидва проекти перед­бачали утворення Сенату чи постійно діючого Конгресу, рішен­ня яких були б обов'язковими для держав-учасниць.

Таким чином, незважаючи на різноманітність європейських проектів, вони були подібними за складовими: об'єднання дер­жав; підпорядкування рішенням європейського Сенату або Сейму; арбітражне вирішення конфліктів; утворення армії для застосування санкцій та ведення зовнішніх воєнних дій, на­самперед проти Оттоманської імперії. Ці проекти, а також роз­роблені пізніше такими відомими теоретиками та філософами, як Анрі Сен-Сімон (представник утопічного соціалізму), П.-Ж. Прудон (ідеолог одного з напрямів анархізму), фран­цузький письменник Віктор Гюго, який уперше вжив термін "Сполучені Штати Європи", мали здебільшого абстрактно-теоретичний характер. Ідеологи єдиної Європи керувалися ро­мантичною ідеєю відновлення втраченої єдності шляхом по­ступового зростання серед народів розуміння європейської ідентичності, що, у свою чергу, створило б можливості для встановлення "вічного миру" на континенті. При цьому зовсім не враховувалися політичні, економічні та соціальні реалії.

 

Відродження ідеї європейської єдності в міжвоєнний період. Пан'європеїзм

Обговорення проектів об'єднаної Європи значно активізува­лося після закінчення Першої світової війни. Зростання еконо­мічного та політичного впливу Сполучених Штатів Америки, все більше незадоволення пануванням метрополій у колоніях, населення яких було залучено до воєнних дій, Жовтнева рево­люція в Росії, що відколола від Європи третину її території, по­воєнна розруха й економічна криза в Європі створили сприят­ливі умови для відродження ідеї європейської єдності як єди­ної можливості виходу з кризи. У роботах О. Шпенглера "Занепад Заходу" та А. Деманшона "Занепад Європи" повто­рювалася висловлена шведським істориком і політологом Ру­дольфом Кжеленом ідея циклічності розвитку суспільства. В опублікованій ним у 1915 р. книзі "Держава як організм" дер­жава порівнювалася з живим організмом, який проходить ста­дії народження, молодості, зрілості та старіння. Аналізуючи державу в історичному аспекті з моменту її виникнення та у процесі розвитку, прихильники європейського федералізму ді­йшли висновку, що держава як суб'єкт міжнародних відносин переживає останній етап своєї еволюції.

Одна з доктринальних тенденцій сучасного федералізму, до якої зараховують таких видатних теоретиків та учасників "єв­ропейського руху", як Армад Дандрьо, Еммануїл Муньї, Олек­сандр Марк, Деніс де Ружмон, виникла в 30-ті роки під впли­вом економічної кризи. Цей тип федералізму, що отримав на­зву інтегрального, розглядає державу з її вузько національними інтересами та політикою протекціонізму як основну причину гальмування економічного прогресу суспільства. Не­можливість вирішення на національному рівні багатьох еконо­мічних та екологічних проблем зумовлює необхідність утво­рення наднаціональних європейських структур з відповідними повноваженнями національних представництв, здатних об­межувати владу вищих інститутів і забезпечувати інтереси та потреби кожного учасника.

Інший напрям федералістської доктрини, що виник у пері­од між двома світовими війнами як реакція на панування ідео­логії тоталітаризму (націоналізм, фашизм) у Європі, керувався насамперед політичними мотивами інтеграції. Зокрема питан­ня безпеки чітко вимальовуються в роботах та виступах відо­мого європейського федераліста, директора Римського інсти­туту міжнародних відносин, депутата Європейського Парла­менту Альтьєро Спінеллі, а також відомого французького історика Робера Арона. "Федералістська модель, — підкреслю­вав А. Спінеллі, — пропонує повагу до суверенітету національ­них держав в усіх сферах... передаючи його до європейського уряду, що перебуває під демократичним контролем Європей­ського Парламенту і діє згідно з європейськими законами у сфері зовнішньої політики, оборони, економіки та захисту гро­мадянських прав. Федералістська модель пропонує справді наднаціональну державу, яка співіснує з державами-членами і використовує суверенітет у межах своєї компетенції". На дум­ку прихильників цієї концепції експансіоністська природа держави робить неминучими постійні конфлікти та війни. їхнє попередження та забезпечення вічного миру в Європі вважали­ся можливими лише в результаті обмеження державного суве­ренітету, аж до повного його скасування на користь федератив­ного об'єднання. Основною метою інтеграційної політики про­голошувалося створення федерації європейських народів, яка б забезпечила їхнє примирення та відродження після катастро­фи, до якої призвів націоналізм.

Не дивно, що перші важливі практичні кроки на шляху ре­алізації федеративної ідеї були здійснені саме в період між дво­ма світовими війнами. Зокрема з'явилася робота австрійсько­го графа Рішара Куденхове-Калергі "Пан-Європа", яка була покладена в основу створення Пан'європейського союзу. Пер­ший конгрес Союзу, на якому були присутні 2 тис. учасників із 24 країн, відбувся у 1926 р. у Відні. Під час конгресу було ви­значено основні напрями розбудови європейської конфедера­ції: військовий альянс; поетапне утворення митного союзу; спільне використання колоній європейських держав; єдина грошова одиниця; співробітництво європейських та інших дер­жав у межах Ліги Націй. Основне завдання пан'європейського руху полягало в поширенні ідеї єдиної Європи серед парламен­тарів, урядовців, представників промислових і громадських кіл.

На цей час припадають і перші офіційні урядові пропозиції у напрямі європейського федеративного будівництва. Міністр за­кордонних справ Франції Арістід Бріан, активний учасник пан'європейського руху, виступив у 1929 р. на Асамблеї Ліги Націй у Женеві із закликом утворити європейську федерацію. Ця пропозиція була конкретизована в "Меморандумі про орга­нізацію режиму федеративного європейського союзу", опублі­кованому французьким урядом у травні 1930 р. У Меморандумі вперше були використані такі розхожі та актуальні сьогодні по­няття і цілі, як "спільний ринок", "митний союз", "рух товарів, капіталів та громадян", "захист економічно відсталих європей­ських регіонів", "спільнота європейських народів" та ін.

 

Активізація європейського федералізму після Другої світової війни

Встановлення диктаторських режимів у Європі та початок Другої світової війни відіграли каталізуючу роль у справі зрос­тання авторитету ідеї федеративної Європи. Рушійною силою цього процесу став рух Опору, який виступив на підтримку ідеї європейської єдності. Вже у 1939 р. лідер французьких соціа­лістів Леон Блюм закликав захистити "незалежність націй у рамках федеративної та роззброєної Європи". У 1941 р. в Італії Альтьєро Спінеллі та Ернесто Россі заснували Європейський федералістський рух. У 1943 р. на засіданні в Мілані було при­йнято відповідний Маніфест, що став стратегічною програмою дій, яка вбачала в утворенні європейської федерації єдину можливість збереження демократичних свобод в Європі й по­передження встановлення міжнародної анархії. Розроблені в Маніфесті федералістські ідеї відіграли мобілізуючу роль у становленні європейського руху Опору проти нацистської Ні­меччини.

У цей час основним гаслом федералістського руху, основною рушійною силою його розвитку були ідеї демократії та свобо­ди. В умовах панування нацизму в Європі серед населення єв­ропейських країн з'являлося все більше прихильників ідеї по­жертвувати національним державним суверенітетом заради Європейської Федерації як гаранта миру та безпеки. "Націо­нальна незалежність, свобода, соціалізм, — проголошував Ма­ніфест, — пануватимуть лише тоді, коли Федерація... буде їх основою, а не їх наслідком... Утворення Європейської Федера­ції, таким чином, є першорядною метою, на якій прогресивний європейський рух має сконцентрувати всю свою енергію". У Франції активні прихильники єдиної Європи (Анрі Френе, Жорж Бідо, Альбер Камю, Едмон Мішле, Франсуа де Ментон) об'єдналися навколо утвореної в 1941 р. газети "Комба". Було навіть засновано постійне бюро з метою координації дій щодо визволення країн — учасниць руху Опору та організації феде­ративного союзу європейських народів.

Після Другої світової війни проблема європейської інтегра­ції актуалізувалася.

Протягом 1946—1947 рр. формуються основні масові організації федералістського руху: Європейський союз федера­лістів, Соціалістичний рух за утворення Сполучених Штатів Європи, Європейський рух, Європейська ліга економічного співробітництва.

Одночасно вносяться корективи в концепцію об'єднаної Європи.

Центральною ідеєю пан'європеїстів зали­шається побудова Сполучених Штатів Європи, але вимоги над-національності й федералізму проголошуються у м'якіших формах.

Федералістська модель європейської інтеграції та її недоліки

Федералізм – теорія обєднання різних держав у федерацію на основі єдності їх історичних, економічних та політичних інтересів.

Зміст традиційної федералістської концепції полягав в ідеї об'єднання Європи на основі федеративного принципу, який передбачав підпорядкування національних та регіональних органів управління спільним наднаціональним структурам.

Розглядаючи єдину Європу як основну й кінцеву мету своєї ді­яльності, європейські федералісти використовували такі аргу­менти:

історична та культурна єдність народів, що прожи­вали на континенті,

 необхідність забезпечення миру й демо­кратії

вирішення економічних, політичних та інших проблем, які виходили за межі компетенції національної дер­жави.

 

Федералістські плани європейського об'єднання, які мали спільну мету — утворення європейської федерації та європей­ського уряду.

 

Можна виокремити два основні методи досягнення фе­дералістських цілей: кооперативний та інтеграційний.

 

Коопе­рація — це спільні дії держав, спрямовані на узгодження пи­тань, що становлять спільний інтерес. Органи управління, що утворюються внаслідок співробітництва, формуються з пред­ставників, які отримують мандат на представництво інтересів національних держав.

Рішення та угоди приймаються лише одностайно і мають силу лише для тих держав-членів, що їх схвалили. В конституційному плані корпоративним органам делегується незначна частка внутрішніх повноважень держа­ви, необхідна для впровадження узгоджених дій у життя.

 

Інтеграція, навпаки, передбачає делегування права при­йняття рішень органам управління, функціонери яких не пред­ставляють інтереси країн, громадянами яких вони є. Прийнят­тя рішень не потребує одностайності, і вони є обов'язковими для всіх держав-учасниць.

 

Відмінність між двома підходами феде­ралістської теорії полягає в інституційно-юридичній формі єв­ропейського об'єднання, що ґрунтується на принципі поділу влади.

За характером міжнародно-правових угод, ступенем відчу­ження державного суверенітету та компетенцією міжнародних інститутів виокремлюють дві основні форми федералістського об'єднання: федерацію та конфедерацію.

 

федерація є найбільш ради­кальною формою інтеграційного об'єднання. Процес форму­вання федерації базується на методі інституційної інтеграції, в результаті якого відбувається злиття основних інститутів держав-членів у нові міжнародно-правові структури. При цьо­му значно або повністю обмежується суверенітет суб'єктів фе­дерації і максимально акумулюються на федеральному рівні основні законодавчі та виконавчі функції їхніх національних інститутів.

Незважаючи на те, що конфедерація також є суб'єктом міжнародних відно­син, її повноваження у сфері зовнішньої та внутрішньої полі­тики, на відміну від федерації, значно обмежені. Держави-члени передають конфедеративним інститутам лише невелику частину суверенітету з чітко обумовленого кола питань.

Основ­ним гарантом цілісності державного суверенітету є право вето, яке дає можливість заблокувати будь-яке рішення централь­них органів, що не відповідає національним інтересам суб'єктів конфедерації. Таким чином, інтеграційні процеси в конфеде­ративному об'єднанні розвиваються лише в тих напрямах, де збігаються інтереси всіх країн-членів, що надає їм більш функ­ціонального характеру.

Основний недолік класичного федералізму полягав у тому, що в основу його концепції закладалася хибна теза про можли­вість інституційно-конституційного оформлення об'єднан­ня держав за обмежений проміжок часу. Кінцева мета федера­лістської теорії — утворення федерації чи конфедерації євро­пейських держав — одночасно проголошувалася як необхідна умова для початку інтеграційного процесу

Одного дня, на думку федералістів, мав настати момент, коли не лише по­літики, а й народи зрозуміють необхідність відмови від части­ни національного суверенітету на користь наднаціонального об'єднання заради спільного вирішення як важливих глобаль­них питань, так і проблем розвитку окремих країн.

       Нові тенденції у розвитку європейського федералізму

Деякі прихильники федеративної теорії обстоюють концепцію так званого "галузевого" федералізму. Основна ідея цього підходу полягає у твердженні про поступове розширення федеративних повноважень Співтовариства лише в окремих галузях діяльності. Це стосується таких сфер діяльності ЄС, як соціально-економічна, технічна, охорона здоров'я, охорона нав­колишнього середовища та транспорт, де більше 80 % питань вирішується на основі федеративних принципів. В галузі зовнішньої політики спільні позиції значно слабші й формуються лише в таких пи­таннях, як торгова політика, політика допомоги третім краї­нам, проблеми світового характеру.

Один із відомих сучасних прихильників федералізму Майкл Бургесс стверджує, що, не­зважаючи на "багаті" та "глибокі" політичні дискусії в майбут­ньому, федералістська ідея вже набула втілення в Європі.

Нещодавнє збільшення кіль­кості членів Європейського Союзу до 28 держав робить фе­дералістську модель ефективною для поєднання таких процесів, як розширення та поглиблення інтеграції, і в еконо­мічній, і в політичних сферах.

       

 концепція «функціональної» інтеграції

       ФУНКЦІОНАЛІЗМ  - інтеграційна теорія , яка пропонує передання державних функцій наднаціональним інституціям для здійснення спільної діяльності або просування спільних інтересів.

       Основоположником концепції функціоналізму є англійський соціолог Д. Мітрані. Ця концепція відігравала важливу роль у розвитку функціональної теорії міжнародних відносин [213, c. 119-149]. Важливою особливістю функціоналізму є заперечення будь-яких проявів «силової» політики, які могли б відродити націоналістичні тенденції [133, c. 122-130]. Мітрані вважав, що національні чиновники не можуть управляти міжнародними справами, бо вони покликані захищати інтереси держави, яку представляють. Крім того вони надто захоплені власною кар’єрою, що заважає їм думати про загальне благо.

       Тому спільні інтереси повинні представляти спеціальні агенції під керівництвом незалежних і компетентних експертів, які будуть належно виконувати покладені на них функції.

       Функціоналізм приділяє основну увагу не формі , тобто устрою спільноти (федерація, конфедерація), а наголошує саме на функціях, які мають виконувати міжнародні структури, серед котрих основна роль належить міжнародним організаціям як новим важливим акторам міжнародної системи.

       Головним  міжнародним актором співпраці стане не політична одиниця  (тобто національна держава) , а соціально-економічна – підприємства, громадські організації, банки , що не мають прямого стосунку до політичної влади та суверенітету.

Національна держава виступає головним ворогом  у процесі розвитку міжнародних відносин, тому що відстоює постійно власні національні інтереси.

Функціональна теорія інтеграції ґрунтувалася на принципі несилового, взаємовигідного проникнення національних суспільств, щоб створити неконфліктне ширше суспільство через визнання себе єдиною цивілізацією з одночасним збереженням реальних національних відмінностей.

Ж. Монне був одним з політиків-практиків, що були прихильниками концепції функціональної інтеграції. Він вважав, що досягненню політичної єдності Європи мало передувати набуття її економічної єдності. Політик стверджував, що національні уряди радше погодяться із втратою своїх суверенних прерогатив внаслідок поетапної, погалузевої і ситуативної інтеграції, але не швидкої і всеохопної (насамперед – в економічній сфері). Досягнення певного рівня реальної згуртованості в окремій галузі економіки сприяло б подальшій інтеграції в інших сферах. Це привело би до побудови «європейської федерації». У цій моделі інтеграції визначальними були верховенство наднаціонального права, сила компетентного та незалежного від національних урядів народного інституту, спроможного представляти й захищати як і «спільні» інтереси держав-членів, так і спільноти загалом. Функціональна інтеграція передбачала як комбінацію «негативної» (скасування бар’єрів), так і «позитивної» (дотримання спільної політики) її форм. Отож, у поглядах Ж. Монне поєднувались давня ідеалістична ідея наднаціонального федеративного об’єднання із сучасним прагматичним баченням її втілення за конкретних економічних та політичних реалій [32, c. 229]. Розглядаючи можливість Європейської федерації, Ж. Монне, однак, був ак­тивним прихильником функціональних методів її утворення. На думку Ж. Монне, федералізм мав стати кульмінаційною точкою в тривалому, складному та суперечливому інтеграцій­ному процесі: "Я завжди підтримував позицію, що політичний союз у Європі має формуватися, як і економічна інтеграція, крок за кроком. Одного дня цей процес приведе нас до Європей­ської федерації".

Зважаючи на розбіжності інтересів держав-членів, а також на їх відмінності, федералісти визнають необхідність утвер­дження принципу союзу в різноманітності. Говорячи про за­гальноєвропейські заходи (європейський паспорт, обмін сту­дентами, культурні заходи),

Жак Делор підкреслював, що в них "абсолютно немає прагнення до уніфікації. За великим ра­хунком, за кожною країною залишається право наслідувати свою історію, свої традиції, звичаї, специфічні особливості. Наша Європа буде об'єднана тільки за збереження її різнорід­ності".

Витоки неофункціоналістської концепції інтеграції

Неофункціоналізм – теорія керованої інтеграції на регіональному рівні, яка висуває на перше місце політику на противагу економічній першості функціоналізму.

Неофункціоналізм сформульований у 50-60 хх рр. Е. Хаасом.

Е. Хаас у своїх ранніх працях «Динаміка міжнародних відносин» (1956), «Об’єднання Європи: політичні, соціальні та економічні сили» (1958), написаних під впливом перших успіхів західноєвропейської інтеграції, сформував основні засади неофункціонального підходу до регіональної інтеграції.

Дослідник розглядає інтеграцію як процес, у якому «національні актори переконуються в доцільності перенесення своєї лояльності, очікування та політичної активності в бік нового центру, інститути якого мають повноваження або претендують на них щодо національних держав» [196, c.4; 197, c.18]. Йдеться про інтеграцію як виникнення нового наднаціонального центру політичного впливу, який притягує до себе головних дійових осіб національного масштабу.

Прихильники неофункціоналізму вважають, що триває незворотний процес становлення зінтегрованого політичного союзу.

Це мотивує учасників до визначення та зіставлення своїх політичних інтересів у ширшому інтеграційному контексті. Проте повинні існувати й реальні передумови для успішного переходу до політичної інтеграції.

Ø По-перше, мають існувати наднаціональні інститути.

По-друге, ці інститути мусять мати повноваження з ініціювання соціальних та економічних процесів.

Ø По-третє, завдання, визначені інститутами, мають бути «експансивними» за природою.

Ø По-четверте, державам треба бачити взаємозв’язок між своїми інтересами та інтеграційним проектом [209, c.7-8].

Отже, фундатори післявоєнної (після Другої світової війни) інтеграції прагнули досягти політичної єдності між державами Європи в контексті врегулювання франко-німецьких відносин, а політичну єдність, за умов створення наднаціональних інституцій, розглядали як результат економічної взаємодії та взаємозалежності держав.

У цьому контексті американський дослідник П. Тейлор зазначає: «Інтеграція, за федералізмом, вимагає створення двох рівнів уряду – поділених, але таких, що працюють злагоджено, – уряду, що стоїть над цілим (федеральний рівень), та уряду, що регулює частини (державний рівень)» [233, c.90].

Сучасні неофункціоналістські концепції європейської інтеграції

Починаючи з 70-х років прихильники неофункціоналізму як одну з центральних складових політичної інтеграції розгля­дають зовнішній фактор. Одним із перших вплив зовнішнього фактора на процес політичної інтеграції відобразив у неофунк-ціоналістській теорії Джозеф Най. У низці праць він розвинув концепцію "активних" та "пасивних" зовнішніх факторів, що просувають регіональну інтеграцію. Ф. Шміттер увів у нео-функціоналістську систему поняття екстерналізму, що об'єд­нувало як сприятливі, так і негативні зовнішні фактори, які так чи інакше впливають на інтеграційні процеси, а їх ураху­вання мало важливе значення для пояснення інтеграційних змін. Особливу увагу Ф. Шміттер приділяв аналізу негативних зовнішніх факторів. На його думку інтеграція може виклика­ти зворотну негативну реакцію з боку держав, які не входять до інтеграційного об'єднання, що, у свою чергу, змусить регіо­нальне угруповання переходити до нових, складніших форм співробітництва. У результаті цілком можливе формування спільної зовнішньої політики, яка до того не існувала". Ф. Шміттер, таким чином, уперше спробував застосувати вплив зовнішнього фактора на "переливання" до політичної ін­теграції, а також формування спільної зовнішньої політики та політики безпеки.

Важливого значення у світлі розширення набуває неофунк­ціоналістська концепція екстерналізації, запропонована Ф. Шміттером і підтримана пізніше іншими прихильниками неофункціоналізму. Основна ідея поняття екстерналізації полягає у твердженні про неми­нучий вплив європейської інтеграції на зовнішні процеси, який може викликати як позитивну, так і негативну реакцію. "Деякі треті країни, — стверджував Р. Гінсберг, — зацікавлені у зменшенні негативного впливу на їхню експортну економіку цього нового замкнутого торговельного блоку, будуть претен­дувати на членство, асоційоване членство чи просто торговель­ні відносини з ЄС, побудовані на контрактній основі. Інші на­магатимуться змінити дискримінаційну торгову політику ЄС через систему ГАТТ". Функціональне "переливання", особли­во в нові політичні сфери, такі як Єдиний європейський ринок, діяло як стимулюючий фактор у Європі, на який орієнтували­ся інші країни, оцінюючи вигоди та втрати від нечленства в ЄС. У результаті зовнішнє оточення ЄС поділилося на дві основ­ні групи: для першої характерне активне зовнішнє "перели­вання", для другої — протидія, яка включає компетентну оцін­ку ставлення конкретних країн — нечленів ЄС та їхніх еліт до європейської інтеграції. В цілому, ці держави не бажають бра­ти участі й із самого початку протистоять впливові Співтовари­ства, що зростає, висловлюючи скептицизм щодо наднаціо­нальних принципів і цілей. Наприклад, шведські урядові та ділові кола з 1987 р. організували через національний парла­мент постійне стеження за законодавством ЄС із метою нейтра­лізації згубного впливу на власну зовнішню торгівлю й еконо­міку як альтернативу повному членству в ЄС. Активне зовніш­нє "переливання" передбачає, що країни-нечлени активно прагнуть остаточного членства в ЄС і бажають прийняти довго­термінові цілі Співтовариства будь-якою ціною. Подання заяв­ки Польщею й Угорщиною в 1994 р. частково випливало з ба­жання знайти нову стабільну політичну й економічну основу в Європі та свідчило про бажання цих держав приєднатися до спільної зовнішньої політики й політики безпеки навіть до мо­менту вступу до ЄС.