5. Система адміністративного права на сучасному етапі.

Поняття “система адміністративного права” означає внутрішню єдність цієї правової галузі, яка відображає послідовне розміщення і взаємозв'язок її структурних елементів (частин) — підгалузей права і правових інститутів, що складаються із певних сукупностей однорідних норм.

Традиційно головним критерієм об'єднання адміністративно-правових норм та їх розподілу по структурних частинах є предмет правового регулювання. Відповідно побудована система передбачає виокремлення правових інститутів, що об'єднуються в загальну й особливу частини адміністративного права.    До загальної частини адміністративного права відносять норми (у тому числі правові принципи), що діють у всіх сферах організації і функціонування публічного управління. Тобто вона об'єднує найбільш типове, загальне у правовому регулюванні зазначеної сфери.    Особливу частину адміністративного права утворюють норми, що регулюють конкретні сфери й галузі управлінської діяльності. Іноді говорять ще про спеціальну частину, під якою розуміють, наприклад, норми, що регулюють здійснення адміністративної діяльності органами внутрішніх справ.    Сучасна система українського адміністративного права у зв'язку із розвитком суспільних відносин зазнає істотних змін, наповнюється новим змістом. З'являються і розвиваються нові правові інститути: державної служби, адміністративно-правових режимів, адміністративної юстиції, державного управління в галузі приватизації, антимонопольного регулювання тощо. Починають говорити і про інститут адміністративних (управлінських) послуг.    На цей час систему адміністративного права загалом можна представити наступним чином.    1. Загальна частина адміністративного права об'єднує норми, що регулюють:    - принципи державного управління;    - правове становище суб'єктів адміністративного права (громадян, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій);    - державну службу;    - форми і методи управлінської діяльності;    - адміністративно-правові режими (надзвичайний, воєнного стану, митний тощо);    - адміністративний примус;    - засоби забезпечення законності в державному управлінні;    - адміністративний процес, включаючи адміністративне судочинство.    2. Особлива частина адміністративного права містить норми, що регулюють:    - управління економікою, промисловістю, агропромисловим комплексом;    - управління в соціально-культурній галузі (освіта, наука тощо);

6. -7. Загальна характеристика Концепції адміністративної реформи від 22.07.1998 року.

Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні Президент України; Указ, Концепція від 22.07.1998 № 810/98

Нова система державного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.

   Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.    Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Їі метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах, ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави.    Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань:    - формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;    - формування сучасної системи місцевого самоврядування;    - запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;    - організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;    - створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;    - запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.    Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись у п'яти напрямах за три етапи. Ці напрями мають включати:    - створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні;    - формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління;    - кадрове забезпечення нової системи державного управління;    - зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління;    - наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.    Етапи:    - розробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління;    - запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління;    - поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління.    На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

Адміністративна реформа має здійснюватись у кількох напрямках. Перший - це створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. Другий - це формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління. Третій - це кадрове забезпечення нової системи державного управління. Четвертий - це зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління. П'ятий - це наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її

функціонування.

10. 11-12. Характеристика напрямів удосконалення адміністративного законодавства. Систематизація адміністративного права. Кодифікація як форма систематизації адміністративного права

Систематизацію законодавства треба розглядати як один із засобів удосконалення правового регулювання, що сприяє впорядкуванню чинних інститутів права, усуненню протиріч у змісті правових норм, вилученню застарілих та створенню нових норм права, які відповідають потребам суспільного розвитку.

Основними напрямками удосконалення адміністративного законодавства є:

— усунення прогалин в адміністративно-правовому регулюванні;

— створення норм, які повинні відображувати та закріплювати суспільні відносини, що виникли, а також сприяти здійсненню реформ, що провадяться в Україні;

— систематизація норм адміністративного законодавства за такою системою, яка була б науково обгрунтованою та зручною для практичного застосування.

Основними формами систематизації законодавства, в тому числі адміністративного, є інкорпорація та кодифікація.

Систематизація - це упорядкування та удосконалення нормативного матеріалу, приведення його у певну систему. Систематизація здійснюється у 2 формах: інкорпорації та кодифікації.

Інкорпорація адміністративного законодавства - зовнішня обробка чинного та нечинного нормативно-правового матеріалу й розташування його в певному порядку. Вона здійснюється з метою поліпшення пошуку нормативного матеріалу, наукових досліджень. Проводиться інкорпорація як органами держави, так і недержавними організаціями. Частіше її здійснюють інститути, комісії, вчені-юристи, професійні громадські правничі організації тощо.

Інкорпорація в ряді випадків може розглядатися в якості проміжної, підготовчої стадії до кодифікації. Разом з тим, деякі галузі законодавства вимагають тільки інкорпоративної обробки, до того ж далеко не все законодавство може бути кодифіковане.

Кодифікація адміністративного законодавства - перегляд нормативно-правових актів з метою усунення суперечностей між ними, вилучення застарілих, нечинних, створення нових правових актів, прийняття кодифікованих актів.

1. Закони як форма виявлення волі народу України закріплюють і регулюють найважливіші аспекти організації і діяльності органів виконавчої влади, державної служби, правового статусу особи у сфері державного управління, створюють режим відповідальності, а також регламентують порядок реалізації повноважень органів управління, правоохоронних, судових та інших органів. Закони бувають конституційні та звичайні.    Конституція України як Основний Закон має вирішальне значення у встановленні основ правового регулювання державного управління, акумулює головні засади, задає управлінським відносинам цільову спрямованість. В Основному Законі визначаються система органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організація діяльності, зовнішні форми правових актів. Конституційні положення встановлюють основи адміністративно-правового статусу громадян, закріплюють право на участь об'єднань громадян і трудових колективів в управлінні державними і громадськими справами, обов'язки і відповідальність посадових осіб, найважливіші способи зміцнення законності та дисципліни в державному управлінні.    Проте роль Конституції України як засадничого джерела адміністративного права не може бути зведена лише до прямого регулювання основних питань управлінської діяльності. Деякі конституційні норми передбачають видання окремих законів — з метою конкретизації та деталізації конституційних положень, на яких базуватиметься поточне адміністративно-правове регулювання відповідних суспільних відносин. Так, після прийняття Конституції України розроблено і введено в дію чимало законів, що стосуються сфери адміністративно-правового регулювання. Це закони України “Про звернення громадян” від 02.10.1996 р., “Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999 р., “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 22.06.2000 р. та ін.    Згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законом можуть регулюватися: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організація державної статистики та інформатики; основи національної безпеки, організація Збройних Сил України; забезпечення громадського порядку, правовий режим державного кордону, воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них тощо.    2. Постанови Верховної Ради України мають організаційно-правовий характер і за юридичною силою є наступним після законів рівнем. Ці акти бувають двох видів.    По-перше, з їх допомогою парламент може вирішувати невідкладні питання керівництва державою, які віднесені до його компетенції, але не врегульовані у законах. Наприклад, Постанова Верховної Ради України від 15.08.1997 р. “Про інформацію Кабінету Міністрів України про ситуацію в сільському господарстві та невідкладні заходи щодо державної підтримки агропромислового комплексу”.    По-друге, парламент постановами вводить у дію нові закони, скасовує і змінює застарілі. Подібні акти здебільшого не містять правових норм, є нормативно-допоміжними. Але з огляду на їх правотворче значення, а також на те, що вони діють неодноразово — протягом існування головного акту (закону), їх також слід відносити до джерел права.    Проте у деяких випадках у постановах парламенту містяться і норми права. Так, п. 2 Постанови Верховної Ради від 16 грудня 1993 р. “Про введення в дію Закону України “Про державну службу” встановлює загальнообов'язкове правило: “Дія Закону поширюється на працівників державних органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого та регіонального самоврядування”.    3. Укази Президента України — акти глави держави, що видаються у межах його повноважень на основі та на виконання Конституції і законів України.    Реалізуючи свої повноваження у сфері виконавчої влади, Президент України видає нормативно-правові акти, які насамперед стосуються створення і діяльності органів виконавчої влади. Так, з метою вдосконалення структури органів виконавчої влади, підвищення ефективності державного управління 15 грудня 1999 р. видано укази “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572, “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” № 1573. Указами Президента затверджуються також положення про окремі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.    Президент приймає нормативні укази з питань державної служби, управління економікою, з питань розвитку підприємництва та з деяких інших важливих питань.    Такі акти Президента України, як розпорядження, мають індивідуальний характер і норм права зазвичай не містять.    4. Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, називаються постановами. Постанови уряду приймаються колегіально на його засіданнях. Цими актами конкретизуються положення законів України і указів Президента України, в тому числі з питань, які є предметом адміністративно-правового регулювання.    Крім того, Кабінет Міністрів самостійно приймає рішення, які стосуються питань державного управління, віднесених до його компетенції. Ними, як і актами Президента, регулюються організація і діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, питання управління в сферах економічного, соціально-культурного розвитку, адміністративно-політичної діяльності.    Постановами уряду (як і актами парламенту, Президента України, інших органів виконавчої влади) затверджуються статути, положення, правила, інструкції та деякі інші акти, що містять адміністративно-правові норми.    Статут, положення — акт, який визначає організацію та діяльність окремих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, їх службовців та інших осіб у певних сферах діяльності (наприклад, Статут про дисципліну працівників зв'язку, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 р.).    Правила — акт, що конкретизує норми права більш загального характеру з метою регулювання поведінки суб'єктів правовідносин у певних сферах державного управління і має процедурний характер (наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.1997 р. затверджені Правила надання послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення).    Інструкція — акт, яким роз'яснюється порядок застосування закону чи іншого акту більшої юридичної сили, створюється механізм їх реалізації (наприклад, Примірна інструкція діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р.).    Окрім постанов, Кабінет Міністрів України видає і такі акти, як розпорядження, котрі мають, як правило, індивідуальний характер і спрямовані на вирішення конкретних управлінських справ.    5.  Накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади — акти відомчого (галузевого) характеру, які видаються міністром, керівником іншого центрального органу виконавчої влади у одноосібному порядку. Накази можуть мати галузевий або міжгалузевий характер. Іноді центральні органи виконавчої влади видають спільні акти.    6. Нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Верховна Рада АРК приймає Конституцію АРК, яка затверджується Верховною Радою України, та інші нормативно-правові акти у формі рішень та постанов. Актами Верховної Ради АРК може здійснюватися самостійне адміністративно-правове регулювання з належних до її відання питань: сільського господарства, лісів; меліорації та кар'єрів; громадських робіт, ремесел і промислів благодійної діяльності; курортно-рекреаційної сфери та деяких інших.    Нормативно-правовими актами Ради Міністрів АРК є постанови, які можуть прийматися з питань розвитку в регіоні економіки, соціальної сфери, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства та інших.    7. Акти місцевих державних адміністрацій — розпорядження їх голів приймаються в одноосібному порядку і є обов'язковими для виконання на відповідній території (область, місто, район) всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.    Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають накази, які в деяких випадках також можуть мати нормативний характер і є обов'язковими для певного кола підприємств, установ, інших організацій, що діють на відповідній території.    8. Рішення місцевих рад (органів місцевого самоврядування) також можуть містити норми адміністративного права. Зокрема, органи місцевого самоврядування встановлюють загальнообов'язкові правила з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення у ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями (п. 44,45 ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування”, ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).    9.  Акти органів управління державних підприємств, установ, організацій — накази їх керівників. Право цих керівників приймати норми права пов'язане з необхідністю реалізації компетенції власника майна, тобто держави в особі її органів. Накази приймаються одноосібно, їх дія поширюється на всі структурні підрозділи, відділи, служби, працівників відповідних утворень.