Сутність програмно-цільового методу складання бюджету

Застосування програмно-цільового методу при складанні бюджету не тільки кардинально змінило ідеологію бюджетного процесу, а й дозволило підвищити його ефективність, тому що:

- процес формування бюджету починається з зосередження уваги на результатах, які необхідно досягти в державному секторі;

- а потім - на ресурсах, необхідних для досягнення цих результатів.

При використанні традиційних методів формування бюджету увага зосереджувалася саме на ресурсах, результатам же уваги не приділялося. Розглянемо приклад. Основною статтею видатків бюджетних установ, які виконують роботи та надають послуги населенню, є виплата заробітної плати. Підчас не вистачає коштів для придбання матеріалів та енергоресурсів. Стає питання, якщо неможливе виконання установою своїх функцій, то за що платити заробітну плату? Необхідно планувати під певні бюджетні кошти обсяги робіт, а потім вже необхідну кількість робітників і фонд зарплати. Обґрунтована кількість працівників дасть можливість не тільки підвищити їм заробітну плату, але й підвищити результат їх діяльності. Саме такий підхід при формування видаткової частини бюджету і використовується при програмно-цільовому методі планування видатків.

Отже, сутність програмно-цільового методу полягає в наступному:

1. Акцент переноситься з потреби в коштах, необхідних для виконання державою своїх функцій, на те, які результати очікуються від використання коштів бюджету, тобто на забезпеченні ефективності використання бюджетних коштів (тобто від економічної категорії, наприклад, - заробітна плата до цілей, на які розпорядники запитують фінансування).

2. Упровадження цього методу змінює характер обговорення бюджетної політики: увага переноситься з контролю за виконанням зобов'язань - на забезпечення ефективності. При розробці бюджетної політики в першу чергу враховується фактор: що одержить суспільство за ті гроші, що воно витрачає?

Ставиться питання не про правильність використання коштів при виконанні бюджету, а про те, наскільки ефективно витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики.

3. Оцінка й експертиза програм є обов'язковим компонентом програмно-цільового методу.

4. В аналітичному плані програмно-цільовий метод вводить у бюджетний процес елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів.

Ще до впровадження програмно-цільового методу, як основного методу планування бюджету з 2002 року, в бюджетному процесі вже застосовувалися деякі його елементи, зокрема:

1) Починаючи з 1998 року введені бюджетні запити встановленої форми, в яких головні розпорядники бюджетних коштів обов'язково відображають:

- основну мету діяльності;

- завдання на плановий рік;

- проведений аналіз результатів діяльності, досягнутих у минулому році;

- прогноз очікуваних результатів діяльності у поточному році;

- обгрунтування розподілу граничного обсягу видатків за кодами функціональної класифікації та напрямами діяльності.

2) Назви окремих кодів функціональної класифікації, що застосовувалися для одного головного розпорядника, сьогодні за своєю ознакою можуть бути назвами бюджетних програм.

3) Головні розпорядники бюджетних коштів мали можливість перерозподіляти свої видатки з метою забезпечення їх пріоритетності

(як на стадії формування проекту бюджету при підготовці бюджетного запиту, так і на стадії виконання бюджету при складанні бюджетного розпису та в процесі поточного виділення коштів).

Програмно-цільовий метод складання бюджету - це згрупування різних бюджетних витрат в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття витрат була закріплена за певним видом програми.

Як правило, кожна програма - це фіскальне зобов'язання одного головного розпорядника бюджетних коштів, ефективність роботи якого оцінюється з погляду досягнення мети програми.

Програма - це комплекс взаємопов'язаних заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, виконання якої пропонується і здійснюється розпорядником бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Основні характерні риси бюджетної програми:

1) не обмежується в часі;

2) одна бюджетна програма виконується одним розпорядником бюджетних коштів і не має аналогів;

3) назва бюджетної програми повинна відображати основну сутність програми, тобто відбивати напрямок використання коштів бюджету;

4) за своїм змістом бюджетна програма повинна відноситься до одного розділу функціональної класифікації.

Наприклад, програма "Підготовка кадрів для агропромислового комплексу у вищих навчальних закладах" відноситься до однієї функції "Освіта" і підфункції "Вища освіта", а її назва розкриває основний зміст програми;

5) бюджетна програма повинна бути чіткою, конкретною і зрозумілою для широких мас;

6) складові програми можуть мати підпрограми, тобто дрібніші напрями діяльності, що стосуються програми.

Раніше застосовувався постатейний метод формування бюджету. Програмно-цільовий метод - це формування бюджету не за функціями, а за програмами. Водночас коди програмної класифікації повинні бути пов'язані з кодами функціональної класифікації, що дає можливість представити бюджет у розрізі функцій. Функціональна класифікація видатків бюджету застосовується виключно в аналітичних та статистичних документах.

Прив'язка коду конкретної бюджетної програми до відповідного коду функціональної класифікації видатків бюджету використовується з метою:

- складання зведеного бюджету;

- здійснення макроекономічного аналізу;

- формування державної політики у сферах економіки;

- проведення міжнародних порівнянь видатків за функціями. При застосуванні постатейного методу планування бюджету

здійснювалось тільки на рік. Програмно-цільовий метод сприяє стратегічному підходу, тобто плануванню видатків бюджету на кілька років. Завдяки цьому методу стало можливе впровадження середньострокового планування бюджету. Метою запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

Завдяки плануванню бюджету за цільовими програмами забезпечується прозорість витрачання бюджетних коштів у порівнянні з постатейним методом, який не давав змогу зрозуміти, що саме фінансується під тією чи іншою функцією.

----------------------4----------------

Аналіз практики впровадження програмно-цільового бюджетування суспільно-економічного розвитку розвинених країн світу свідчить про суттєві переваги цього методу. Програмно-цільовий метод формування бюджетів передбачає управління бюджетними коштами через визначення конкретних заходів для впровадження бюджетних програм та безпосереднім зв’язком між витрачанням коштів та отриманням кінцевого результату. Середньострокове бюджетне планування сприяє підвищенню ефективності використання коштів бюджету, забезпечує взаємозв’язок між бюджетними завданнями і результатами їх виконання, удосконалює систему державного фінансового контролю, що в цілому відображає вплив програмно-цільового підходу на всі стадії бюджетного процесу.

Зарубіжний досвід наводить ряд прикладів ефективного використання програмно-цільового методу формування бюджетів з метою реалізації стратегії національного розвитку у країнах з різним соціальнополітичним устроєм.

Зокрема, у США програмно-цільовий метод складання бюджету було запроваджено в середині 60-х років ХХ століття. Уперше його застосував Роберт Макнамара в міністерстві оборони. Оцінивши ефективність даного методу президент США Ліндон Джонсон наказав усім іншим міністерствам федерального уряду застосовувати програмно-цільовий метод при використанні бюджетних ресурсів. Ефективність і результативність у сфері управління державними фінансами США досягаються завдяки встановленій системі звітності відповідних установ щодо виконання бюджетних програм, удосконаленню методології визначення ефективності і результативності використання бюджетних коштів, здійснення аналізу стану виконання бюджетних програм. Досвід Сполучених Штатів Америки краще за досвід інших країн показує те, як еволюціонувала концепція програмно-цільового бюджетування. Можна виділити такі етапи розвитку концепції та практики застосування програмно-цільового бюджетування на федеральному рівні:

1) програмно-цільовий бюджет, ініційований комісією Гувера;

2) система "планування – програмування – бюджетування", запропонована в 1965р., у період правління президента Л. Джонсона;

3) управління щодо цілей, що виникло в період правління президента Р. Ніксона;

4) розробка бюджету на нульовій основі, що виникла за президента Дж. Картера;

5) федеральний закон "Про оцінку результатів діяльності державних установ", прийнятий у 1993 р., у період президентства В. Клінтона [1, с. 48].

Відтоді програмно-цільовий метод складання бюджету почали використовувати в інших країнах, зокрема при формуванні їх місцевих бюджетів.

Управління державними фінансами, що орієнтоване на результат, було запроваджене урядом Канади в 1995 році. Традиційно тут застосовувались методи, які значну увагу приділяли процесу витрачання бюджетних коштів на виконання робіт, випуск продукції та надання послуг, ніж на результат та оцінку ефективності використання ресурсів.

Тепер усі федеральні міністерства та відомства обов'язково чітко формулюють результати свого функціонування, визначають мету та ціль своєї діяльності в інтересах суспільства Канади. На основі цього здійснюється планування, вимір результативності та складання звітів. Відомчі звіти є головним джерелом інформації про соціально-економічну ефективність програм і послуг, здійснюваних і наданих канадським урядом [2, с. 411].

У Великобританії впровадження програмно-цільового методу бюджетування розпочалось у 1988 році з проведення аналізу ефективності управління державними фінансами та ініціатив щодо його вдосконалення. За результатами моніторингу розподілу бюджетних ресурсів між статтями витрат було визначено завдання підвищити якість послуг і провести відповідні реформи, чого було досягнуто за допомогою прийняття Угоди про бюджетні послуги та Угоди про якість послуг. Даними угодами було затверджено мету й завдання для кожного міністерства, їх цільове призначення, перелік показників якості, перелік бюджетних послуг і обсяг очікуваного результату. На розгляд парламенту разом із проектом бюджету подаються Угоди про бюджетні послуги та Угоди про якість послуг.

Успішне впровадження програмно-цільового методу в бюджетну систему Великобританії було обумовлене паралельним реформуванням системи державного управління та постійною підтримкою уряду. Його застосування сприяло забезпеченню державних пріоритетів при формуванні бюджетної політики, посиленню бюджетної дисципліни й ефективності бюджетних видатків.

Ряд вчених вважають, що найбільшого ефекту при впровадженні програмно-цільового методу складання бюджету досягли Австралія та Нова Зеландія.

Економічні науки Введення в дію програмно-цільового методу в Новій Зеландії почалось у 1989 році і проводилось паралельно з реформою щодо запровадження ринкових інструментів і стимулів у діяльності органів влади та було закріплено в Законі про державні фінанси. На той час у Новій Зеландії широкого вжитку набули договори на виконання державних замовлень. У 1994 році було ухвалено Закон про фінансову відповідальність, згідно з яким впроваджувалось середньострокове бюджетне планування, орієнтоване на конкретні результати, детальний контроль та аналіз діяльності відповідних органів влади. У Новій Зеландії здійснюється розробка та звітність щодо програмної заяви бюджетної політики, довгострокового фінансового і економічного прогнозу та стратегії розвитку країни.

В Австралії реформування у сфері фінансів відбувалось у 80-х роках ХХ століття. Основною якісною складовою програмно-цільового методу, що була використана у Австралії, є система показників ефективності, яка являє собою сукупність певних індикаторів, звіт про їх виконання та досягнення певного результату подається щокварталу.

Із кінця 1990-х років програмно-цільовий метод почав застосовуватись і в пострадянських країнах.

Впровадження програмно-цільового методу використання бюджетних ресурсів у постсоціалістичних республіках тривалий час не було вдалими через постійні зміни економічно-господарського та управлінського механізмів. Адже виконання програм потребують високого рівня кваліфікації, відповідальності, налагодженої організаційної структури, безперервних фінансових потоків, об’єктивної системи контролю, відповідності використаних ресурсів досягнутим результатам.

Найбільш активна діяльність з реформування бюджетної системи в межах структуризації державного управління здійснюється в Росії. Перші федеральні цільові програми були запроваджені тут у 1993 р.

Проте їх кількість зростала занадто швидко, спостерігалась велика кількість дублювань заходів та функцій установ, що були зайняті в цьому процесі, тому виникла необхідність в урегулюванні цього механізму.

У червні 1995 році був затверджений порядок розробки і реалізації федеральних цільових програм, яким визначалось, що федеральні цільові програми розроблятимуться тільки за неможливості комплексного вирішення існуючих проблем за рахунок діючого ринкового механізму, для широкого поширення науково-технічних досягнень чи для координації вирішення проблем у суміжних галузях. Закони про перелік федеральних цільових програм та структуру видатків федерального бюджету приймалися паралельно із законами про бюджет. Проте величезною проблемою на шляху впровадження програмноцільового методу формування бюджетів став значний обсяг невирішених в країні питань і, як результат, велика кількість програм, не забезпеченість їх фінансовими ресурсами, а також невизначеність пріоритетів у державній політиці. Для вирішення цих питань урядом було вжито ряд заходів, зокрема, прийнято Постанову «Про вдосконалення роботи з федеральними цільовими програмами»; уточнено критерії відбору програм, що затверджувались; визначено, що через федеральні цільові програми вирішуються виключно загальні федеральні проблеми, що мають міжвідомчий характер; змінено акценти у перерозподілі коштів між програмами різного спрямування, а саме збільшено частку фінансування програм з розвитку базових галузей економіки і виробничої інфраструктури. Унаслідок цього, а також завдяки аналітичній підтримці наукових організацій кількість федеральних цільових програм було скорочено більш ніж у 3 рази та збільшено їх бюджетне фінансування.

На даному етапі Росія ставить перед собою нові завдання у сфері програмно-цільового управління бюджетними ресурсами: збільшення частки фінансування федеральних цільових програм до 40%;

фінансувати виконання окремих функцій держави; розробити критеріїв ефективності та результативності витрачання коштів; підсилити механізм контролю та складання звітності щодо виконання програм.

Впровадження в Україні програмно-цільового методу розпочалось із прийняттям Бюджетного кодексу та розробкою Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі України.

Серед реалізованих заходів, що відповідають Концепції можна назвати розробку відповідно до міжнародних стандартів програмної класифікації видатків державного бюджету; удосконалення форм бюджетних запитів; використання механізму середньострокового фінансового прогнозування;

встановлення форм паспортів бюджетних програм; застосуванням програмно-цільового методу при формуванні місцевих бюджетів.

Проте при застосуванні окремих елементів програмно-цільового методу було виявлено ряд проблем технічного і системного характеру:

- недосконалість методології та практики бюджетного планування;

- невизначеність показників оцінки бюджетних програм;

- недосконалість показників результативності використання бюджетних ресурсів;

- значна кількість неузгоджених між собою бюджетних програм;

- невідповідність системи моніторингу, контролю та оцінки програм міжнародній практиці формування бюджету за програмно-цільовим методом.

Проблеми, які виникли в Україні при запровадженні програмно-цільового методу, є передбачуваними і невипадковими, оскільки обрана стратегія і тактика використання програмно-цільового методу передбачала комплексне запровадження усіх елементів програмно-цільового методу. А бюджетні реформи в усіх інших країнах передбачали поетапне введення основних складових – спочатку бюджетування, орієнтоване на результат, згодом комплексне середньострокове планування витрат.

Аналізуючи світовий досвід, можна зробити висновок, що успіх реформування бюджетного процесу на основі концепцій програмно-цільового бюджетування залежить від ряду факторів, зокрема, від наявності відповідного нормативно-правового забезпечення, досягнення фінансової та макроекономічної стабілізації, забезпечення єдності бюджетної та соціально-економічної політики, проведення реформи міжбюджетних відносин, наявності досвіду реалізації цільових програм тощо.

Проте слід зазначити, що нині програмно-цільовий метод усе ще застосовується в Україні відокремлено від інших інструментів макроекономічної та фінансової політики, а саме як технологія формування поточного бюджету у розрізі бюджетних програм. Тим часом, спираючись на методологічні та практичні напрацювання країн, які є сьогодні "класичними" щодо використання програмно-цільового методу, слід констатувати, що система формування бюджету на основі програм повинна базуватися на системі прийняття рішень щодо розроблення, аналізу та впровадження програм розвитку і відповідного розподілу ресурсів – коротко-, середньо- та довгострокову перспективу [3, с. 19].