3.2. Выбор земельного участка

Земельным законодательством установлен и достаточно подробно определен порядок действий заинтересованных лиц и уполномоченных органов по выбору участка, предназначенного к предварительному согласованию места расположения объекта (ЗК РФ. Ст. 31). ЗК РФ практически устанавливается новый в сравнении с прежним порядок предоставления земельных участков под строительство.

Так, гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Необходимость такого подробного изучения ситуации связана с тем, чтобы в максимальной степени избежать конфликтов и разногласий при предоставлении земельного участка. На это направлены и требования настоящей статьи подробным образом информировать население и заинтересованных лиц о предстоящем предоставлении участка. ⁴⁵

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного ст. 29 ЗК РФ исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

При рассмотрении заявления должны учитываться все условия и последствия предполагаемого размещения объекта, в том числе данные об участке как объекте недвижимости, сведения об ограничениях и обременениях земельного участка (или частей земельных участков, из которых предполагается сформировать новый), сведения о его экологическом состоянии и др. Выкуп (изъятие) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, если он предусматривается при предоставлении земельного участка для строительства, осуществляется в порядке, предусмотренном Земельным кодексом. ⁴⁶

Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Процедура выбора земельного участка остается до конца не урегулированной существующим законодательством в следующих важных моментах.

Е.А. Галиновская в своей статье говорит о том, что заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом ЗК РФ не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает какие-либо критерии приоритета или отбора при множественности претендентов. Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в случае если на этот земельный участок претендуют нескольких лиц, ЗК РФ не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 ЗК РФ, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. По мнению ВАС РФ, в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ. ⁴⁷

Таким образом, разрешая вопрос о том, как быть, если при предоставлении земельного участка по предварительному согласованию места размещения объекта было подано больше одной заявки, ВАС РФ высказался в пользу объявления процедуры торгов. При вынесении решения ВАС РФ фактически разошелся с мнением Министерства экономического развития Российской Федерации (далее – Минэкономразвития России), выраженным в письме от 9 сентября 2009 года № Д23-2936. Согласно этому письму, министерство считает, что Земельным кодексом Российской Федерации не раскрываются формы и сроки информирования населения органами местного самоуправления, а также формы, сроки и процедуры участия граждан в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, когда это затрагивает их интересы (кроме случаев, связанных с использованием территорий и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей). ⁴⁸

Указанная норма, по мнению Минэкономразвития России, только лишь обязывает органы местного самоуправления своевременно предоставлять соответствующую информацию и не предусматривает обязанность органов местного самоуправления выявлять мнение населения, а также лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка, и учитывать такое мнение при принятии решения о выборе земельного участка или собирать заявления иных лиц о предоставлении испрашиваемого земельного участка.

Высказывая противоположную точку зрения, ВАС РФ подчеркнул, что при предоставлении земельного участка важна не только правовая природа отношений предоставления участка (при предварительном согласовании земельный участок предоставляется, по сути, в административном порядке, а значит, первый подавший заявку, мог бы претендовать на предоставление участка именно ему), но и то, на решение каких социальных проблем эти процедуры направлены и как эти проблемы справедливо должны быть разрешены. Из этого следует, что любая процедура предоставления участка для строительства должна не только формально соблюдаться, но и обеспечивать публичность и сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Это обстоятельство подтверждает, по нашему мнению, обоснованность позиции ВАС РФ. ⁴⁹

В соответствии с пунктом 2 статьи 31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Обращаясь к соотношению процедуры формирования и процедуры выбора земельного участка ВАС РФ пояснил, что из системного толкования статей 30, 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что при предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта законодатель не установил обязанности публичного собственника осуществлять в этих целях раздел уже сформированных земельных участков. ⁵⁰ Более того, сформированные земельные участки, не закрепленные за гражданином или юридическим лицом, в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ могут быть предоставлены для строительства только без предварительного согласования места размещения объекта. Последнее утверждение основано на норме пункта 6 статьи 30 ЗК РФ, согласно которой в случае если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ, если иной порядок не установлен этим кодексом. По сути, из приведенной позиции ВАС РФ можно сделать вывод: указанное положение ЗК РФ ставит существенные ограничения для предоставления сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков с применением процедуры предварительного согласования мест размещения объектов.

Исходя из буквального толкования пункта 6 статьи 30 ЗК РФ предоставление таких земельных участков по предварительному согласованию мест размещения объектов допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом. ⁵¹

Хотелось бы также отметить сложности в технической части реализации процедуры выбора земельного участка. В реальной жизни акт о выборе земельного участка – весьма неоднозначный документ без унифицированной формы. Составляется он, как правило, заинтересованным в предоставлении земельного участка лицом и учитывает в своем оформлении пожелания представителей органов местного самоуправления. Акт о выборе содержит текстовую и графическую части. В текстовой части дается описание характеристик размещаемого объекта, а также лист согласования, в котором указываются представители владельцев всех возможных коммуникаций в определенном (по своему усмотрению) радиусе и собственники (либо их представители) пересекаемых земельных участков. Графическая часть акта представляет собой план с границами испрашиваемого земельного участка на картографической основе в окружении соседних (смежных) земельных участков, состоящих на государственном кадастровом учете.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также дежурные кадастровые карты (планы), содержащие сведения о местоположении земельных участков, которые должны предоставляться бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления – довольно часто не предоставляются (т.к. по всей видимости не запрашиваются). Это приводит к отказу в предоставлении земельного участка уже на последней стадии процедуры, когда заинтересованным лицом затрачены временные и материальные ресурсы на подготовку документов. ⁵² В этом деле ФАС встал на сторону истца – ООО «Капитал – Строй» - заинтересованного лица в предоставлении земельного участка для строительства, когда на испрашиваемом участке «обнаружились» ничейные электрические сети, что дало повод Министерству строительства Самарской области отказать в предоставлении земельного участка.

Т.к. форма акта законодательно не утверждена, вид и содержание этого документа может быть весьма непредсказуемым и малопонятным не только для органов власти, но и лиц, осуществляющих предварительное согласование, не говоря уже о населении. Акт о выборе должен содержать, по-видимому, минимум два варианта размещения объекта: «Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправлении принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта» (п.6ст.31 ЗК РФ), - но, как правило, второй вариант присутствует номинально. К сожалению, при составлении данного документа фактически не учитываются требуемые законодательством природно-экологические, градостроительные, инфраструктурные особенности территории, или их оценка поверхностна. Непонимание его «предварительного» характера препятствует устойчивому развитию территорий, приводит к значительным материальным затратам и убыткам.

Мы надеемся, что законодатель утвердит форму акта выбора и сделает возможным его составление исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, усовершенствует процедуру выбора земельного участка, сделает ее более прозрачной и регламентированной. От этих мер напрямую зависит не только качество и стоимость комплекса работ по проектированию, но и сокращение сроков строительства объектов.