§ 2.3 Особенности реализации и защиты прав на получение земельного участка отдельными категориями граждан. Проблемы целевого использования земель сельскохозяйственного назначения

Земельные участки для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности предоставляются в собственность или в аренду в порядке и на условиях, установленных ст. 30 ЗК РФ, посредством проведения аукциона. В то же время согласно ст. 17 ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»¹²⁵ инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства. Вместе с тем, порядок предоставления участка для указанной категории граждан закон не регулирует. Следовательно, реализовать право на первоочередное получение земельных участков посредством применения данной нормы не представляется возможным.

В связи с обозначенной проблемой, на практике возникают многочисленные судебные споры. Показательным при этом является следующий случай. Гражданка, имеющая право на первоочередное получение участка в соответствии с законом¹²⁶, обратилась в суд с заявлением о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в собственность, за плату, для строительства индивидуального жилого дома. Представитель администрации города сообщил о том, что предоставление земельного участка осуществляется за плату, на торгах, и регулируется ст. 38 ЗК РФ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 года¹²⁷, но пояснил, что не оспаривает гарантированное истцу право на первоочередное получение земельных участков. Однако такой порядок предоставления участков законодательно не урегулирован. При этом, орган местного самоуправления при решении вопроса о предоставлении участка не вправе руководствоваться «Обзором законодательства и судебной практики Верховного суда РФ за второй квартал 2008 года»¹²⁸ (о том, что при предоставлении инвалиду участка торги не проводятся), поскольку такой акт не является обязательным к применению при осуществлении полномочий органами местного самоуправления.

Однако суд согласился с мнением Верховного суда РФ и посчитал, что аукцион представляет собой продажу с публичных торгов, при которой продаваемое имущество приобретается лицом, предложившим наивысшую цену, тогда как право на первоочередное получение чего-либо предполагает безусловное предоставление при отсутствии торгов. Действующим законодательством не предусмотрены какие-либо льготы для лиц, участвующих в аукционе¹²⁹. Таким образом, в рамках аукциона, проведение которого предполагает соблюдение определенных условий (внесение задатка, «шаг аукциона» и т.д.), а также обязательное участие нескольких лиц, невозможна реализация принципа первоочередности предоставления гражданам земельных участков. Поэтому инвалиды имеют первоочередное право на получение участка для индивидуального жилищного строительства платно и без проведения торгов¹³⁰.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 7 Закона Челябинской области «О земельных отношениях»¹³¹земельные участки предоставляются в собственность бесплатно, в частности, гражданам, проживающим на территориях сельских населенных пунктов. В связи с этим, представляется интересным решение Миасского городского суда о том, что п. 2 решения Собрания депутатов округа от 2009 года, следует признать незаконным и недействующим в части предоставления земельных участков инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, в аренду или собственность без проведения аукциона, но за плату и по рыночной цене.

Не менее интересным представляется и следующий пример. Гражданка обратилась в Администрацию города Нижний Новгород с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка. Но ей дан ответ о том, что «на земельные участки в указанной местности никто не претендует, но правовых оснований для предоставления ей участка не имеется, так как земельные участки предоставляются только на аукционах». Районный суд признал отказ Администрации незаконным¹³². Кассационная инстанция также согласилась с решением суда нижестоящей инстанции¹³³.

Особый интерес представляет и другой случай. Администрации города Краснодар мотивировала отказ в предоставлении земельного участка тем, что список льготных категорий граждан, на которые распространяется решение городской Думы¹³⁴, а именно п. 26 не включает такую категорию граждан, как инвалиды 2 группы. По мнению заявителя, Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» установлено право инвалида на первоочередное получение участков вне зависимости от отнесения инвалида к той или иной группе инвалидности. Суд же согласился с Администрацией и посчитал необходимым в удовлетворении исковых требований отказать, поскольку положение ст. 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» противоречит положению статьи 30.1 ЗК РФ, который имеет большую юридическую силу и предусматривает предоставление участков исключительно на торгах¹³⁵.

Кроме того, существует и официальное мнение исполнительных органов. Так, Министерство экономического развития Российской Федерации (далее – Минэкономразвития РФ) рассмотрело обращение граждан по вопросу предоставления земельного участка и сообщило, что ст. 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не подкреплена законодательным установлением льготного порядка предоставления участков. Общий же порядок установлен ст. 28 –­ 38 ЗК РФ¹³⁶.

Вместе с тем, с существованием обозначенной проблемы согласился и Департамент недвижимости Минэкономразвития РФ. Последний рассмотрел перечень вопросов и предложений, с которыми наиболее часто обращаются граждане, и в пределах своей компетенции сообщил, что в ст. 30.1 ЗК РФ требуется внесение изменений ¹³⁷.

Однако, существуют и другие проблемы. Так, законодательством прямо предусмотрена обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся их собственниками, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту и природному ресурсу.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются участки, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Они составляют основу сельскохозяйственного производства в стране, а потому законодатель всегда проявлял повышенное внимание и стремился различными способами повысить эффективность использования таких земель. Правовые механизмы позволяют применять к собственнику (или правообладателю) как меры поощрительного, так и карательного воздействия. Традиционно в нашей стране наиболее действенными являются последние. По этой причине основными правовыми инструментами стимулирования целевого использование сельскохозяйственных участков являются:

1) возможность прекращения соответствующих прав правообладателя в случае неиспользования сельскохозяйственного участка в течение трех лет путем его изъятия. Мера оказалась почти нерабочей. Чтобы потерять право на земельный участок, собственник должен по существу устроить на нем свалку бытовых или промышленных отходов на площади, превышающей полгектара. А чтобы участок был изъят на основании нецелевого использования, сельхозпроизводителю надо довести угодья до такого состояния, чтобы они на треть поросли лесом и кустарником;

2) установление административного штрафа за неиспользование сельскохозяйственных участков по назначению (ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях¹³⁸).

По данным Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее – Минсельхоз РФ), из 393,4 млн га земель сельскохозяйственного назначения на сельскохозяйственные угодья приходится лишь 196 млн га, в том числе 115 млн га пашни, 18 млн га сенокосов, 54 млн га пастбищ. При этом из 115 млн га пашни не используются по назначению 25 млн га¹³⁹.

Необходимо также отметить, что на федеральном уровне предприняты определенные меры по экономическому стимулированию использования земель для сельскохозяйственного производства. Так, пп. 1 п. 1 ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации (часть вторая) (далее – НК РФ (часть вторая))¹⁴⁰ в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства установлена «пониженная» налоговая ставка в размере 0,3 процента.

Примечателен в связи с этим случай из судебной практики. Так, сельскохозяйственному техникуму доначислен земельный налог в связи с неправомерным применением льготной ставки в отношении участка, не используемого для сельскохозяйственных работ. Суд признал, что применение ставки земельного налога в размере 0,3 процента не может быть поставлено в зависимость от характера деятельности учреждения, указанной в его уставе (а именно, образовательная деятельность), поскольку исчисление суммы налога к уплате произведено им исходя из фактического использования земельного участка, находящегося в зоне сельскохозяйственного использования. Факт осуществления заявителем сельскохозяйственных работ при оказании образовательных услуг не влечет изменения категории земель спорного участка. Требование образовательного учреждения о признании недействительным решения налогового органа судом было удовлетворено, поскольку использование земельного участка в учебных целях и проведение на нем сельскохозяйственных работ по обработке земель, посеву сельскохозяйственных культур, уборке урожая подтверждены, однако осуществление сельскохозяйственных работ при оказании образовательных услуг не влечет изменения категории земель¹⁴¹.

Все чаще возникают вопросы о том, какую применять ставку, если земельный участок категории земель сельскохозяйственного назначения сдан в аренду. Министерство финансов Российской Федерации (далее – Минфин РФ) считает, что применение арендодателем (собственником) земельного участка пониженной налоговой ставки возможно, но при соблюдении определенных условий¹⁴². Тем не менее, у предприятий периодически возникают по этому поводу споры с налоговиками. Однако судьи в своих решениях указывают, что если арендатор использует землю для сельскохозяйственного производства, то право на льготную ставку у арендодателя сохраняется (Постановление ФАС Московского округа от 22 октября 2012 года¹⁴³, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 июня 2010 года¹⁴⁴).

В отношении земель, находящихся под паром (не засеянными), у чиновников аналогичная точка зрения. Они считают, что применять льготную ставку нельзя, так как земля не используется для сельскохозяйственного производства¹⁴⁵. Ставка в данном случае должна быть 1,5 процента, как следует из писем Минфина РФ от 08 февраля 2012 года¹⁴⁶, от 12 января 2012 года¹⁴⁷. В качестве примера можно привести Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26 сентября 2011 года¹⁴⁸.

В связи с этим представляется необходимым дополнить налоговое законодательство положением об усиление мер ответственности собственников земельных участков за неиспользуемые сельскохозяйственные земли посредством повышения налогового бремени. Принятие данного положения будет способствовать вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, повышению эффективности их использования. Кроме того, местные бюджеты могут пополниться – земельный налог целиком поступает в казну муниципалитета, на территории которого находится участок. Цель повышения ставки земельного налога прежде всего не фискальная, а социально-экономическая – вовлечение земель в сельскохозяйственный оборот¹⁴⁹.

Таким образом, в результате анализа проведенного исследования можно сделать ряд выводов. В настоящее время реализовать право на первоочередное получение земельных участков посредством применения нормы ст. 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» инвалиду не представляется возможным в виду отсутствия в земельном законодательстве специального порядка предоставления инвалидам земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства.

В связи с этим представляется необходимым внести в п. 2 ст. 30¹ ЗК РФ изменение, дополнив его после слов «пунктом 27 статьи 38¹ настоящего Кодекса» словами «… а также в случае предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства и возведения жилого дома на приусадебных земельных участках личного подсобного хозяйства или продажи права на заключение договора аренды земельных участков для жилищного строительства отдельным категориям граждан, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Таким образом, в земельном законодательстве появится норма, предусматривающая реализацию ст. 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Кроме того, следует внести изменения в ст. 396 НК РФ, в соответствии с которым конкретизировать положения нормы ст. 394 НК РФ в части возможности применения повышенной ставки земельного налога в 1,5 процента от кадастровой стоимости в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения и земель в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах в течение налогового периода, в котором установлен факт неиспользования земель сельскохозяйственного назначения. Обращение к налоговым инструментам в решении проблемы нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения – наиболее действенный способ, уже оправдавший себя в ряде стран. Его преимущество в сравнении с применением мер административной ответственности выражается, прежде всего, в неотвратимости взимания платы с собственника. Формально и сейчас ставка в 0,3 процента применяется только для используемых сельскохозяйственных земель, но никто это не контролирует¹⁵⁰.

Сообщать налоговикам о нецелевом использовании участка будут сотрудники Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии – в течение 10 дней после выдачи предписания об устранении нарушения. Соответственно, необходимо возложить на них данную обязанность, дополнив новым пунктом ст. 85 Налогового кодекса Российской Федерации (части первой) (далее – НК РФ (часть первая))¹⁵¹. Если землевладелец занялся сельским хозяйством или продал участок фермеру, то ставка вернется к прежним 0,3 процентам.

Итак, в результате исследования можно подвести итог. Проблемы правового регулирования земельных отношений порождены их внутренней сложностью: тесным переплетением в них частно- и публично-правовых элементов. Как следствие, правовое регулирование этих отношений осуществляется нормами двух отраслей права – гражданского и земельного, между которыми нередко возникают коллизии. На сегодняшний день остается актуальным ряд вопросов. Во-первых, проблемы земельного рейдерства и возможности аренды земель общего пользования. Во-вторых, проблема распределения ответственности при передаче арендатором прав и обязанностей по договору аренды земельного участка третьему лицу, а также неурегулированность вопроса о судьбе неделимого земельного участка в случае расхождения мнений сособственников находящихся на нем зданий (помещений). В-третьих, проблемы отсутствия специально предусмотренной процедуры реализации права на первоочередное предоставление земельных участков отдельными категориями граждан, и повышения эффективности вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. На основе вышеизложенного можно сделать вывод об особой актуальности темы исследования и дальнейшем увеличении интереса к проблеме становления и развития института земельных отношений в России.

Заключение

Земельные правоотношения – крупная и сложная проблема, она определяется совокупностью отношений между субъектами различных отраслей права по поводу использования и охраны земли. В России земля имеет особый правовой режим, поскольку она рассматривается как общенациональное достояние. Она используется и охраняется как основа жизни, деятельности и благосостояния народов России.

Итак, в результате проведенного исследования выявлены актуальные проблемы правового регулирования земельных правоотношений в России. Кроме того, обнаружен ряд проблем, которые требуют урегулирования на законодательном уровне в целях создания перспектив функционирования земельного законодательства. Следует обратить внимание на наиболее существенные из них.