§ 1.2 Теоретические аспекты регулирования земельных отношений в Российской Федерации

В правоприменительной практике возникают проблемы, связанные с определением отраслевой принадлежности спора и выбора «приоритетных» правовых норм (гражданских или земельных), подлежащих применению в конкретном деле. Суть проблемы заключается в том, что земельный участок является основной недвижимой вещью и, соответственно, объектом гражданских правоотношений. Однако в отличие от остальных объектов недвижимости земельный участок выступает еще и в качестве природного объекта и природного ресурса, составной части окружающей среды. В связи с этим выделяются различные точки зрения на решение данной проблемы.

В первую – «цивилистическую» – группу следует включить ученых, которые в регулировании земельных отношений отдают приоритет нормам гражданского права. К числу основателей этой группы можно отнести Ю.Г. Жарикова⁵², И.С. Ковалеву⁵³, Е.А. Суханова⁵⁴, В.Ф. Яковлева⁵⁵, Представитель данного направления Н.П. Лотникова считает, что имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками следует отнести к предмету только гражданского права. Так они «будут отграничены от отношений, составляющих предмет земельного права, и которые являются публичными по методу регулирования и преследуют цель по сохранению земли как основы жизни и деятельности людей»⁵⁶.

Подобным попыткам избавиться от земельного законодательства возражает Н.Н. Мисник: «Если из Земельного кодекса РФ изъять гражданско-правовые нормы, то таким же путем следует идти и в отношении Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и т.д. Затем изъятые нормы нужно будет куда-то поместить. Вряд ли Гражданский кодекс РФ выдержит такое «пополнение» без риска утратить свою сущность»⁵⁷.

Во вторую – «земельную» – группу следует включить авторов, предлагающих сохранение приоритетности земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель. Так, Н.И. Краснов отмечал, что «суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права»⁵⁸.

В третью – «компромиссную» – группу входят участники дискуссии, предлагающие компромиссные варианты решения. Так, Е.М. Тужилова-Орданская считает, что речь должна идти не о приоритетности тех или иных правовых норм, а о разграничении сферы действия гражданского и земельного права.

Представляется, что земельные отношения включают в себя отношения по использованию и охране земель. В части использования можно говорить о соотношении норм земельного и гражданского права, а в части охраны – норм земельного и экологического права.

Земельные правоотношения, как и любые другие правоотношения, включают в себя следующие элементы: субъект, объект и содержание правоотношения. Последнее представляет собой конкретные права и обязанности участников этих отношений, совершающих свои действия в соответствии с правовыми нормами.

Субъекты правоотношений – это участники земельных отношений. Состав участников определен ст. 5 ЗК РФ. Ими могут быть граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. В качестве субъектов земельных отношений могут выступать и иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства.

Следует отметить, что иностранные государства не рассматриваются в качестве субъектов земельных отношений. Однако в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года⁵⁹, которая была ратифицирована Союзом ССР⁶⁰, на государство пребывания возложена обязанность по содействию аккредитующему государству в приобретении помещений, необходимых для его представительства. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации⁶¹ предусматривается предоставление Германской стороне в аренду на 99 лет для использования Посольством Федеративной Республики Германия в Российской Федерации здания и строений, а также занятого ими земельного участка с установлением арендной платы в размере 1 рубль в год.

Следующим элементом земельных отношений является их объект. В процессе исследования обнаружены недостатки правовой конструкции ст. 6 ЗК РФ. В частности, объектами правоотношений, помимо земельных участков, названы еще и земля как природный объект и природный ресурс, и части земельных участков. Обоснованность этого подхода вызывает сомнения. В Конституции РФ, ЗК РФ, гражданском законодательстве и многих федеральных законах понятия «земля» и «земельный участок» нередко употребляются как синонимы. Например, в соответствии с п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)⁶² земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами. Согласно ст. 9 Конституции РФ земля является основой жизни и деятельности народов и одновременно объектом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Эта непоследовательность видна и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ): «Земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства»⁶³.

Представляется, что земля не может являться объектом гражданских правоотношений и, тем более, недвижимостью. В таком качестве выступают земельные участки. Неприемлемость позиции о смешивании данных правовых категорий на конституционном уровне убедительно доказал А.И. Мелихов, предложивший в ч. 2 ст. 9 и ст. 36 Конституции РФ заменить термин «земля» на термин «земельные участки». Отсюда следует, что понятие земли как объекта правоотношений выделяется главным образом в целях ее общей характеристики как объекта государственного и муниципального управления⁶⁴.

Классическое определение земельного участка содержится в ст. 11.1 ЗК РФ: земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральным законом.В ст. 6 и ст. 11.1 ЗК РФ «земельный участок» упоминается как родовое понятие, которое конкретизируется применительно к отдельным категориям земель (например, «участок лесного фонда») либо разрешенному использованию земельного участка (например, «садовый участок»). Земельное законодательство часто использует различные синонимы понятия «земельный участок», например, «полоса отвода» означает земельный участок вдоль железнодорожной магистрали. Важной составной частью земель сельскохозяйственного назначения являются сельскохозяйственные угодья. В других федеральных законах упоминаются водно-болотные угодья, охотничьи угодья и т.д.⁶⁵

Вместе с тем, нормативное и доктринальное определения земельного участка не раскрывают вопрос о принадлежностях земельного участка, включая насекомых и мелких зверей, общераспространенные полезные ископаемые и т.д. Такой вопрос как собственность на животный мир, обитающий в гумусном слое на земельном участке, принадлежащем частному лицу, исследовала Т.Н. Малая. По мнению автора, следует исходить из того, насколько представители животного мира являются неотъемлемой частью почвы. При этом таких животных, как кроты, суслики, хомяки, хотя и имеющих устойчивую популяцию на определенной территории, нельзя признать принадлежностью данного земельного участка. Собственник земельного участка должен получать право на изъятие их из объектов животного мира. Что же касается животных, для которых средой обитания является не конкретный земельный участок, то признавать указанные права за собственником участка на них вряд ли возможно⁶⁶.

Следует заметить, что полностью с этим мнением согласиться нельзя. На сегодняшний день законодатель четко различает охотничьих животных, особо охраняемых (краснокнижных), и всех остальных, в отношении которых не устанавливается особого режима охраны. Последнее сделано не столько по недосмотру законодателя, сколько по соображениям здравого смысла – невозможно требовать от собственника участка, чтобы он получал разрешение на изъятие из гумусного слоя дождевых червей, а с поверхности земли кузнечиков, лягушек и иных обитающих там мелких животных и насекомых. Из этого следует, что на таких мелких животных и насекомых (не охотничьих и не краснокнижных) у собственника земельного участка возникает право собственности, и они являются такой же принадлежностью земельного участка, как почва либо пруды, расположенные на участке.

Не менее сложный вопрос заключается в установлении границ между земельным участком и недрами, а также иными природными объектами. Согласно ст. 19 Закона «О недрах»⁶⁷ граница между землей и недрами составляет пять метров. С таким нормативно установленным правилом не соглашается С.П. Гришаев. Он считает, что глубина земельного участка (нижняя граница) определяется, прежде всего, толщиной почвенного слоя, который может различаться даже в пределах одного земельного участка. Введение нижних границ приведет к необходимости проводить соответствующие замеры, что усложнит процедуру индивидуализации и межевания земельного участка и сделает ее еще более дорогостоящей⁶⁸.

Действительно, установление точной и универсальной границы между землей и недрами в ряде случаев затруднительно, особенно когда имеется выход на поверхность земли месторождений полезных ископаемых. Решение этой проблемы может быть только децентрализованным.

В качестве отдельной разновидности объектов земельных правоотношений упоминается часть земельного участка. В существовавшем до октября 2001 года (когда был принят ЗК РФ) земельном правопорядке часть земельного участка не упоминалась в качестве объекта каких-либо правоотношений. В связи с этим, начиная с 2001 года, в научной литературе идет серьезная дискуссия об обоснованности действующего подхода.

По мнению М. Пискуновой, часть земельного участка может быть предметом договоров аренды, ипотеки, безвозмездного срочного пользования без выделения ее в самостоятельный объект недвижимости. По мнению О. Бадулина, части земельных участков реально существуют и в определенных случаях могут находиться в обороте, если они надлежащим образом выделены на планах земельных участков, частями которых они являются. Даже дальше идут в этом вопросе Д.Е. Зайков и М.Г. Звягинцев, полагая, что «разделение земельного участка на части должно удовлетворять требованию целесообразности»⁶⁹. Однако критериев такой целесообразности и самостоятельности авторы не указывают.

Существуют и другие точки зрения по данному вопросу. Так, Б.И. Уткин считает, что часть земельного участка не упоминается в числе вещей, подлежащих государственной регистрации. Следовательно, под «частью земельного участка» нужно понимать только ту его часть, которая после реального раздела превратилась в самостоятельный участок. Как отмечали К.Г. Пандаков и А.Е. Черноморец, «части земельного участка не может быть, как не может быть части доски. Если распилить одну доску на несколько частей, то получатся те же доски, но меньших размеров» ⁷⁰.

Представляется, что часть земельного участка как объект земельных правоотношений может иметь значение только в одном случае, вытекающем из норм Федерального закона «О землеустройстве»⁷¹, который выделяет в качестве объектов землеустройства не только земельные участки, но и их части. Практическое значение этой нормы заключается в том, что проведение землеустроительных работ является обязательным для определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства, например, при установлении сервитута или охранной зоны заповедника.

Однако и в этом случае графическое отображение такой части земельного участка означает определение границ всего земельного участка, поскольку в документах о государственной регистрации права собственности на землю отображаются ограничения (обременения) всего земельного участка. Данные сведения вносятся в подраздел III Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в качестве ограничений (обременений) права собственности и иных прав на недвижимое имущество и не носят самостоятельного характера⁷². На данное обстоятельство обращается внимание и в трудах других практикующих юристов – государственных регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним⁷³. В материалах судебной практики, упоминающих часть земельного участка, последняя всегда имеет кадастровый номер⁷⁴.

Обозначенную позицию разделяет в ряде случаев и законодатель. Так, Федеральный закон от 26 июня 2007 года⁷⁵ внес изменения в ГК РФ, заменив в нем термин «часть земельного участка» на «земельный участок»⁷⁶. Данный подход согласуется и с позицией Конституционного Суда РФ.

Вместе с тем ЗК РФ, Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»⁷⁷, а также ряд других нормативных актов еще продолжают использовать данный термин. Думается, что в ст. 6 ЗК РФ, а также в ряд других норм следует внести изменения, исключив все упоминания о части земельного участка. Ведь пока данный вопрос не урегулирован однозначно, продолжают возникать подобные споры⁷⁸.

В целях совершенствования системы управления земельными ресурсами в России необходимо учитывать опыт зарубежных стран⁷⁹. Практически во всех цивилизованных странах фундаментальной основой управления земельными ресурсами является государственное регулирование правоотношений на землю. В частности, в Германии существуют все формы собственности, но в частной собственности находится более 90 процентов земель. Немецкое земельное право устанавливает запрет на дробление лесных и сельскохозяйственных участков, их отчуждение с изменением целевого назначения. Особое внимание при этом уделено контролю за их рациональным использованием; функционируют специальные сельскохозяйственные суды. Аналогичные условия по продаже земель сельскохозяйственного назначения в собственность исключительно под цели развития сельского производства и профессиональные требования к собственникам земель действуют в Швеции, Франции, Италии и Испании⁸⁰. В Соединенных Штатах Америки, где в федеральной собственности находится более 10 процентов земель, также введены жесткие условия целевого использования земель, определяемые с учетом зонирования территории, и санкции за нарушение правил землепользования.

Таким образом, на основе анализа теоретических аспектов регулирования земельных отношений в России следует обозначить наличие научно-правовой дискуссии. В частности, актуален вопрос о соотношении норм гражданского и земельного права, поскольку земельный участок является одновременно и недвижимой вещью, и составной частью окружающей среды. Существуют различные точки зрения на решение данной проблемы: «цивилистическая» (о приоритетности норм гражданского права), «земельная» (о приоритетности земельно-правового регулирования). Однако наиболее убедительной представляется «компромиссная» точка зрения, так как в части использования земель можно говорить о соотношении норм земельного и гражданского права, а в части их охраны – норм земельного и экологического права. Не менее актуальным является и вопрос об объекте земельных правоотношений, к которому ЗК РФ относит помимо земельных участков, еще и землю, и части земельных участков. Представляется, что земля не может являться объектом гражданских правоотношений и, тем более, недвижимостью. Часть земельного участка как объект земельных правоотношений может иметь значение только в качестве объекта землеустройства. Однако и здесь она не носит самостоятельного характера: часть после раздела превращается в самостоятельный участок.

Итак, в результате исследования историко-теоретических аспектов правового регулирования земельных отношений, можно сделать вывод. Правовое регулирование земельных отношений последовательно прошло основные этапы своего развития (дореволюционный, советский) и продолжает совершенствоваться в современных условиях. В связи с этим в научных трудах происходит поиск проблем регулирования земельных правоотношений (в частности, о соотношении норм различных отраслей права, об объекте регулирования и другие) и путей их решения. Однако обнаруженные проблемы не носят только теоретический характер, они возникают и в правоприменительной практике.