§ 2.2 Проблемы реализации и защиты прав граждан при получении земельного участка в аренду или собственность

Согласно п. 5, 6 ст. 22 ЗК РФ арендатор земельного участка вправе передать земельный участок в субаренду, а также передать свои права и обязанности по договору аренды третьему лицу, отдать арендные права в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо в качестве паевого взноса в производственный кооператив. Данные действия могут совершаться без согласия собственника земельного участка, но при условии его уведомления, если договором не предусмотрено иное. В указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом следует отметить, что п. 2 ст. 615 ГК РФ, распространяющий свое действие не только на аренду недвижимости, но и на аренду движимого имущества, предусматривает осуществление всех вышеперечисленных правомочий исключительно с согласия арендодателя. Таким образом, субаренда (залог, передача арендных прав в уставный капитал) движимого имущества требует согласия арендодателя, в то время как аналогичные действия в отношении земельного участка предполагают лишь уведомление¹⁰⁶. Применение данных положений ЗК РФ привело к тому, что оборот такого специфического объекта, как земельный участок, регулируется более либеральными по своему содержанию нормами, чем нормы об аренде движимого имущества¹⁰⁷.

Положение п. 5, 6 ст. 22 ЗК РФ не только разрушает классическую конструкцию субарендного договора, но и затрагивает такие специфические институты гражданского права, как цессия и перевод долга. Уступка прав и обязанностей по договору аренды в силу сочетания в себе цессии и перевода долга требует в соответствии со ст. 391 ГК РФ обязательного согласия кредитора (арендодателя). При этом ни гражданское, ни земельное законодательство не устанавливают никаких особенностей совершения договоров цессии и перевода долга, предметом которых являются права на земельный участок.

Эти нормы тем более вызывают критические замечания, если обратить внимание на распределение ответственности: в указанных случаях, за исключением передачи арендных прав в залог, ответственным по договору становится новый арендатор земельного участка. Возможно, логика законодателя объясняется следующим образом: при субаренде (передаче арендных прав в залог или в уставный капитал) фактическое пользование земельным участком осуществляет не первоначальный арендатор, а иное лицо, фактически использующее участок. Именно на это лицо, как на пользователя, возлагаются обязанности, установленные ст. 42 ЗК РФ, а именно: использовать участок по целевому назначению, осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнения и т.д. Следует обратить внимание на то, что указанные обязанности носят исключительно публично-правовой характер, ответственность за неисполнение которых установлена специальным законодательством, и не связаны с обязательством, возникающим из договора аренды. Земельное законодательство не содержит конкретных составов правонарушений в области охраны и использования земель, отсылая к уголовному законодательству и законодательству об административных правонарушениях, в силу чего ответственность несет исключительно лицо, совершившее правонарушение. Думается, что арендатор остается ответственным перед арендодателем (собственником) за неисполнение договорных обязательств. В этой связи норма п. 5 ст. 22 ЗК РФ требует приведения в соответствие с гражданским законодательством.

В отношении аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем 5 лет, арендатор земельного участка имеет право, если иное не установлено федеральными законами, в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в п. 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Права арендатора на сдачу земельного участка в субаренду, передачу арендных прав в залог или в уставный капитал не ограничены даже ссылкой на то, что необходимость согласия на указанные действия может быть установлена договором аренды. Представляется, что норма п. 9 ст. 22 ЗК РФ в некоторой степени ущемляет права государства как собственника земельных участков.

Некоторые авторы объясняют такое положение «необходимостью предоставления дополнительных гарантий арендатору земельного участка, который в силу особенностей заключаемого с государством (которое в данном случае практически является монополистом) договора аренды лишен возможности согласования многих важных для него условий договора при его заключении и, по сути, находится с арендодателем в неравном положении»¹⁰⁸. С другой стороны, вряд ли можно считать допустимым игнорирование интересов собственника, которому не безразлично, какое именно лицо осуществляет пользование земельным участком. С учетом вышесказанного норма п. 9 ст. 22 ЗК РФ также требует пересмотра.

Особенно остро эта проблема стоит при предоставлении земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства. Очевидно, что земельные участки становятся предметом возмездных предпринимательских сделок, по которым происходит изменение субъектного состава в обязательстве в ущерб интересам лиц, вкладывающим денежные средства в долевое строительство объектов недвижимости. На рынке появляется множество посредников, которые, не имея фактической заинтересованности в строительстве, получают прибыль лишь от продажи имущественного права пользования земельными участками, предоставленными в аренду. Это неизбежно ведет к необоснованному увеличению цены на вновь создаваемые объекты долевого строительства¹⁰⁹.

Как отмечают ученые-цивилисты, норма, выраженная в п. 2 ст. 615 ГК РФ, защищает права собственника сданного в аренду имущества¹¹⁰. Так, В.В. Витрянский отмечает, что «согласие арендодателя в данных случаях требуется по той причине, что реализация арендатором названных прав может привести к утрате арендодателем права собственности на имущество, сданное в аренду»¹¹¹. По мнению Е.А. Суханова, «передача части или даже всех своих правомочий собственником другому лицу в действительности представляет собой способ осуществления правомочий собственника, а не способ отчуждения принадлежащих ему прав или имущества»¹¹².

Особенно интересным в связи с этим представляется случай из практики Миасского городского суда. Так, суд признал п. 3 решения Собрания депутатов Миасского городского округа «О предоставлении земельных участков, выделяемых под индивидуальное жилищное строительство на территории Миасского городского округа через аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка или права собственности» от 2009 года незаконным и недействующим со дня его принятия. Согласно п. 3 оспариваемого решения Главе Администрации округа предписано использовать право, предоставленное п. 6 ст. 22 ЗК РФ, в части включения в договор аренды земельного участка для индивидуального жилищного строительства условия о невозможности передачи иному лицу права аренды участка. Суд не принял во внимание доводы представителя Собрания депутатов округа о том, что п. 3 оспариваемого решения предусмотрена возможность включить или не включить в договор данное условие. Суд посчитал, что Главе Администрации предписано включать в каждый договор аренды земельного участка такое условие, а, значит, оспариваемая норма ограничивает право арендатора, предусмотренное п. 9 ст. 22 ЗК РФ, передавать свои права и обязанности по договору и подлежит признанию незаконной.

Если принять во внимание особую ценность земли, то позиция законодателя по умалению прав арендодателя по распоряжению своим имуществом и контролю за его использованием не вполне понятна¹¹³. Тогда как арендодателю не все равно, как арендатор распоряжается его участком, то представляется, что закон должен защищать права и законные интересы и собственников, и арендаторов земельных участков. Кроме того, уведомительный порядок может затруднить контроль за использованием земельного участка в соответствии с его целевым назначением¹¹⁴.

В то же время вызывает сомнения и предусмотренная п. 5 ст. 36 ЗК РФ процедура совместного обращения граждан – сособственников зданий (помещений), находящихся на неделимом земельном участке, которая затрудняет решение вопроса о выкупе участка или заключении договора аренды в случае расхождения их желания. Порядок принудительной солидарности, заложенный в п. 3 ст. 36 ЗК РФ, тем не менее, нарушает основной принцип, заложенный в п. 1 ст. 5 ЗК РФ, в частности, принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Именно поэтому данная норма п. 5 ст. 36 ЗК РФ нуждается в изменении и приведении в согласованность с иными нормами права.

В рамках установленного ст. 36 ЗК РФ порядка выкупа земельных участков в совместную собственность возникает тупиковая правовая ситуация, поскольку создание товарищества собственников жилья затруднительно и не определяется конкретным сроком, аренда доли в праве собственности не допускается нормами законодательства об аренде, выкуп земельного участка невозможен без совместного согласия всех сособственников, бессрочное пользование не допускается законом. Такая ситуация ведет к тому, что владение землей является незаконным, а пользование земельным участком – нелегальным.

При этом, однако, довольно часто возникает неразрешимый вопрос о том, как быть, если одни собственники недвижимости захотят выкупить земельный участок, а другие заключить договор аренды. Как отмечала Л.Ю. Грудцына, «законодательство не содержит каких-либо механизмов, позволяющих одному из собственников помещений понудить других собственников к заключению договора аренды участка или к его совместному выкупу в собственность помимо их воли. Поэтому в настоящий момент собственник помещений в здании, желающий приобрести право на расположенный под ним участок, должен сначала прийти к согласию со всеми своими соседями…»¹¹⁵.

Как справедливо отмечал К. Скловский, сложившаяся судебная практика, требующая исключительно совместного обращения с заявлением о предоставлении земельного участка, ведет в тупик, поскольку нежелание одних граждан (юридических лиц) – правообладателей недвижимости решать вопрос о приобретении прав на земельный участок влечет отказ другим правообладателям недвижимости в оформлении права собственности (аренды) на землю. Это может привести к тому, что «в части городского землепользования ни принципы ЗК РФ, ни простое следование здравому смыслу и хозяйственной целесообразности не будут достигнуты никогда»¹¹⁶. Отсюда вытекает необходимость внесения изменений в п. 5 ст. 36 ЗК РФ.

В связи с этим, представляет интерес следующий случай из судебной практики. Так, гражданин подал иск к администрации города и соседям об устранении препятствий по оформлению земельного участка в собственность¹¹⁷. Представитель администрации иск не признал, сославшись на то, что в соответствии с п. 5 ст. 36 ЗК РФ граждане, которым расположенное на неделимом участке строение принадлежит на праве общей долевой собственности, должны совместно обращаться в орган местного самоуправления для приобретения прав на данный земельный участок.Первомайский районный суд города Пенза, придя к выводу о том, что п. 5 ст. 36 ЗК РФ противоречит Конституции РФ, указал, что содержащееся в этом пункте требование о совместном обращении в соответствующие органы для приобретения прав на земельный участок ставит в неравные условия граждан, имеющих в собственности строение в целом, и граждан, имеющих строение в общей долевой собственности, несоразмерно ограничивает право граждан на распоряжение принадлежащими им на праве общей долевой собственности строениями, расположенными на земельном участке, а также лишает их права на судебную защиту, поскольку суд, установив отсутствие указанного обращения, отказывает в удовлетворении иска. По данному запросу Конституционный Суд РФ определил, что п. 5 ст. 36 ЗК РФ по своему смыслу направлен на защиту прав и законных интересов всех сособственников этих зданий, строений, сооружений, расположенных на неделимом земельном участке, и, значит, не противоречит Конституции РФ.

Рассматриваемая обязанность совместного обращения граждан и юридических лиц в орган публичной власти вызывает ряд практических сложностей и судебных споров¹¹⁸. Однако наметились тенденции, идущие вразрез ст. 36 ЗК РФ, что видно из следующего спора. Открытому акционерному обществу «Ростовкнига» (далее – ОАО «Ростовкнига») принадлежала на праве собственности часть здания. Другие помещения в том же здании принадлежали собственникам жилых помещений, среди которых были как физические лица, так и муниципалитет. ОАО «Ростовкнига» обратилось с заявлением о приобретении в собственность 1/4 доли в праве на земельный участок, расположенный под зданием и примыкающий к нему, то есть участок, обслуживающий здание, использование которого для иных целей исключено по основаниям, вытекающим из градостроительных и иных норм, регулирующих городское землепользование. Суд первой инстанции иск удовлетворил, сославшись на ст. 35, 36 ЗК РФ¹¹⁹. Суд кассационной инстанции согласился с принятым решением¹²⁰. Однако Президиум Высшего арбитражного суда РФ принятые решения отменил и в иске отказал, указав, что норма ст. 36 ЗК РФ допускает исключительно совместное обращение в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления всех собственников строений. Другой порядок приобретения права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, законом не предусмотрен¹²¹.

Суть позиции Президиума Высшего арбитражного суда РФ сводится к ограничительному толкованию нормы ст. 36 ЗК РФ, которая не предусматривает возможности приобретения права собственности на земельный участок одним из собственников здания, комплекса зданий или помещений независимо от других. Суд прямо расценил данную норму как ограничительную и сослался в обоснование этого на п. 3 ст. 129 ГК РФ, указав, что речь идет об ограничении оборотоспособности земельных участков. Президиум Высшего арбитражного суда РФ не нашел оснований для толкования ст. 36 ЗК РФ в ее связи с иными нормами, например, ст. 1 ЗК РФ, ст. 55 Конституции РФ, и применил ее как изолированный закон.

Совершенно очевидно, что описана ситуация, типичная для всей городской застройки. Можно утверждать, что именно так и обстоит дело в большинстве случаев, а совместного обращения владельцев, как известно, достичь практически не удается. Следовательно, во всех этих случаях, не возникнет никакого права на участок. Представляется, что ситуацию следует решить в духе, более отвечающем Конституции РФ и интересам общества¹²².

В связи с этим, интересен вывод, отраженный в Постановлении Пленума Высшего арбитражного суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»¹²³, где в п. 19 предусмотрено следующее. При рассмотрении споров, связанных с приобретением земельных участков в порядке ст. 36 ЗК РФ, необходимо исходить из того, что договор аренды участка с множественностью лиц на стороне арендатора может быть заключен при условии участия в нем как нескольких владельцев помещений, так и одного. Заключение договора аренды с одним лицом на стороне арендатора производится с учетом потенциальной возможности вступления в него иных лиц на стороне арендатора. Понуждение к заключению договора аренды в отношении отдельных владельцев помещений не допускается. Указанный подход применяется и в решениях Миасского городского суда¹²⁴. Но вопрос о приобретении в собственность участков при отсутствии согласия всех сособственников помещения открыт.

Таким образом, в результате рассмотрения вопроса о возможности передачи арендатором своих прав и обязанностей третьему лицу, исследования общих норм о перемене лиц в обязательстве, представляется целесообразным внесение изменений в ЗК РФ путем указания на обязательное получение согласия собственника на передачу своих прав и обязанностей арендатором по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе передачу арендных прав земельного участка в залог и внесение их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды, поскольку иное противоречит норме о возможности передачи вместе с правами обязанностей (долга) только с согласия кредитора.

Кроме того, представляется необходимым п. 5 ст. 36 ЗК РФ изложить в следующей редакции: «Для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастрового паспорта. В случае, если данные лица не могут прийти к единому соглашению о переоформлении земельного участка в собственность или в аренду, земельный участок передается им в аренду с правом последующего выкупа».