Глава 2 особенности правового регулирования земельных отношений в российской федерации

§ 2.1 Проблемы приобретения прав на земельные участки,

находящиеся в публичной собственности

В настоящее время согласно п. 1 ст. 30.1 ЗК РФ в случае предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду при отсутствии других заявлений на предоставление данного участка в аренду закон обязательного проведения аукциона не требует. Так, гражданин, узнав о существовании свободного от прав третьих лиц участка, вкладывает денежные средства в его формирование и обращается в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении его в аренду. В двухнедельный срок орган публичной власти может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка.

При этом важно обратить внимание на точное соблюдение всех требований данной процедуры. Так, Администрацией города Троицк Челябинской области в 2011 году было отменено Постановление Главы города Троицк от 24 октября 2008 года⁸¹. Суд в своем решении⁸² поддержал позицию Администрации, поскольку при предоставлении гражданину земельного участка выявлено нарушение порядка, установленного п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ, а именно – отсутствие информирования населения города о предоставлении участка в аренду. В названном случае сообщение о приеме заявлений от граждан на предоставление в аренду земельного участка было опубликовано в специальном выпуске газеты «Регион Южный Урал» от 09 ноября 2008 года, который вышел тиражом в 500 экземпляров. Тираж основного выпуска газеты – 12 300 экземпляров. Поэтому суд пришел к мнению о том, что произведенный Администрацией города Троицк способ информирования населения о приеме вышеперечисленных заявлений ограничил население города в получении информации о приеме такого рода заявлений, то есть они были лишены права участия в аукционе.

Примечательным является случай, когда прокурор города Миасс обратился в суд с заявлением о признании незаконным п. 1 решения Собрания депутатов Миасского городского округа от 2009 года⁸³. Проанализировав нормы права, суд пришел к следующему выводу: п. 1 указанного решения в части предоставления земельного участка через аукцион по «продаже права аренды земельных участков» противоречит ст. 30.1 ЗК РФ (в которой предусмотрена «продажа права на заключение договоров аренды») и подлежит признанию незаконным и недействующим со дня его принятия⁸⁴.

В случае, если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений таковые не поступили, публичный орган принимает решение о предоставлении участка в аренду⁸⁵. При этом действующее законодательство не определяет, как в таком случае должно фиксироваться отсутствие других заявок, в связи с чем у государственных регистраторов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии нередко возникают проблемы с проведением правовой экспертизы документов.

Особо следует обратить внимание на ст. 609 ГК РФ⁸⁶, согласно которой договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. В связи с этим примечательно Решение Миасского городского суда Челябинской области от 2010 года⁸⁷.

Закрепленный в ЗК РФ ход событий может быть определен как идеальный. В реальности же осуществлению прав граждан на получение земельного участка в аренду препятствуют «земельные рейдеры». Суть дела заключается в том, информация о свободных земельных участках для индивидуального жилищного строительства не относится к категории «свободного доступа», а потому население не имеет сведений о наличии и местоположении свободных участков. Узнав из объявления в газете о существовании такого участка (сформированного за счет средств гражданина и с утвержденным проектом границ), рейдеры обращаются в местную администрацию с заявлением о своем желании получить этот земельный участок. Если гражданин, вложивший некоторую сумму в подготовку проекта границ участка и уже психологически настроившийся на получение его в аренду, сможет «договориться» с рейдерами, то они отзывают свои заявки и гражданин заключает договор аренды. Если же рейдеру и гражданину не удается договориться, то орган местного самоуправления вправе назначить проведение аукциона, либо гражданин забирает свое заявление.

В условиях отсутствия решения данной проблемы на федеральном уровне органы местного самоуправления вынуждены бороться с земельными рейдерами в меру своих сил, причем существует и положительный опыт. Так, 04 сентября 2010 года коллегией Администрации Кемеровской области было принято постановление № 426 «О предоставлении земельных участков для строительства исключительно на торгах»⁸⁸. Указанным постановлением было предусмотрено, что без проведения торгов происходит предоставление участков в аренду для индивидуального жилищного строительства⁸⁹. Однако суд пришел к выводу, что названное правило противоречит федеральному законодательству, а именно: нарушает п. 11 ст. 30 ЗК РФ, согласно которому предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства осуществляется без проведения процедуры предварительного согласования места размещения объекта исключительно на торгах. Решение Кемеровского областного суда от 16.02.2011 г. оставлено без изменения Определением Верховного суда Российской Федерации (далее – Верховный суд РФ) от 27.04.2011 г.⁹⁰

Также представляет интерес правовое решение этой проблемы в городском округе Волгоград. Так, в соответствии с Постановлением Главы Администрации города Волгоград от 24 октября 2008 года № 2204⁹¹ к заявлениям граждан о предоставлении им земельного участка для индивидуального жилищного строительства должен прикладываться дополнительный пакет документов, в частности, схема расположения земельного участка, выполненная на картографическом материале в соответствующем масштабе.

В серьезную проблему превратилось выделение земельных участков и для Администрации Миасского городского округа. Предприимчивые граждане отслеживают публикации в газете, и в Администрацию поступают заявления от лиц, которые готовы брать участки в аренду или выкупать их под любые цели и любых размеров. Этих граждан интересуют любые участки в любом районе города – от Новоандреевки до Ленинска. Если на участок, указанный в извещении, поступают заявления от нескольких лиц, то его необходимо выставлять на торги. А перед этим Администрация должна его сформировать, поставить на кадастровый учет, провести независимую оценку. А все это – время и деньги, которые не запланированы в бюджете. В итоге процедура выделения земли гражданину останавливается⁹².

К сожалению, процедура так закреплена законодательством, что со стороны Администрации нет правовых оснований для обращения в правоохранительные органы⁹³. На сегодняшний день проблема земельного рейдерства является одним из основных препятствий для дальнейшего эффективного развития земельных отношений и требует незамедлительного решения на законодательном уровне. Очевидно, что необходимо найти выход из сложившейся ситуации, вполне типичной для муниципальных образований. Ряду правоведов эффективным решением в данной ситуации видится внесение изменений в нормы ЗК РФ, предписывающие предоставление земельных участков в собственность или в аренду для любого вида жилищного строительства исключительно на открытых аукционах. Однако при таком решении проблемы необходима будет федеральная целевая программа по финансированию проведения органами местного самоуправления инвентаризации земель населенных пунктов на предмет формирования участков с вынесением их на торги. Поэтому такое решение проблемы потребует колоссальных затрат.

В данной ситуации возможен и другой выход, к заявлениям граждан о предоставлении им земельного участка для индивидуального жилищного строительства должна прикладываться схема расположения земельного участка для размещения объекта, выполненная на картографическом материале в соответствующем масштабе. Таким образом, рейдер не сможет направить несколько заявок на все земельные участки для индивидуального жилищного строительства, информация о которых опубликована в местной газете. Для этого ему придется понести ощутимые расходы на формирование проекта границ каждого участка, на который он направил заявку, без всяких гарантий, что потраченные суммы он сможет впоследствии вернуть. Рейдерство должно стать экономически невыгодным⁹⁴.

Другим, не менее важным, является вопрос о допустимости аренды участков из числа земель общего пользования. Казалось бы, вопрос не так сложен. Однако, столкнувшись с ним в реальности, изучив не единообразную практику применения судами п. 12 ст. 85 ЗК РФ, становится трудным дать на него «полноценно правильный» ответ. Суть проблемы состоит в том, что в соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ запрещена приватизация земельных участков, отнесенных к категории земель общего пользования. С учетом «классического» определения термина «приватизация» как перехода права собственности на имущество от «публичного субъекта» к «частному субъекту», возможность аренды такого участка, в виде передачи его только в пользование, вовсе не исключена. Однако в практике арбитражных судов вопрос решается не так однозначно. При ответе на данный вопрос складывается две основные позиции, взаимоисключающие друг друга, но существующие в реальности и порождающие противоречивую судебную практику.

Согласно первой позиции передача участка из земель общего пользования в аренду запрещена, так как противоречит норме п. 12 ст. 85 ЗК РФ. Данное предположение подтверждается и примерами из судебной практики. Например, в Постановлении Федерального арбитражного суда (далее – ФАС) Дальневосточного округа от 08.08.2011 г. отмечается, «что в соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Принимая во внимание правовое положение, целевое назначение и разрешенное использование территорий общего пользования, предоставление обществу спорного земельного участка площадью 386 кв.м для целей благоустройства не отвечает установленным ограничениям по использованию территорий общего пользования»⁹⁵. Передача такого земельного участка в аренду конкретному пользователю, в том числе для целей, не связанных со строительством, будет противоречить основным принципам земельного и градостроительного законодательства и повлечет нарушение прав неопределенного круга лиц.

Такая же позиция отражена и в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 21.05.2009 г.⁹⁶ Из землеустроительного дела усматривается, что на земельном участке расположена дорога общего пользования, обеспечивающая проезд к земельным участкам, являющимся собственностью заявителей. Суд пришел к выводу, что поскольку спорный земельный участок относится к землям общего пользования, суд апелляционной инстанции⁹⁷ правомерно признал недействительным договор аренды земельного участка в части передачи в аренду ответчику земельного участка, как несоответствующие действующему законодательству.

То же и в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 28.06.2012 г.⁹⁸, согласно которому, исходя из норм ГК РФ и ЗК РФ о праве арендатора осуществлять по своему усмотрению использование земельного участка, суд апелляционной инстанции правильно указал, что предоставление в аренду территории, примыкающей к объектам общества и предпринимателя, исключит возможность одновременной реализации исключительных прав аренды земли собственниками объектов недвижимости и прав неопределенного круга лиц, пользующихся территорией остановочного павильона «Рынок № 1».

Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации (далее – Высший арбитражный суд РФ) от 12 апреля 2011 года № 15248/10⁹⁹, Определение Высшего арбитражного суда РФ от 12.05.2010 г.¹⁰⁰, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 11.02.2010 г.¹⁰¹, Западно-Сибирского округа от 01.07.2008 г.¹⁰² также поддержали данную позицию.

Противоположная позиция состоит в том, что передача участка из земель общего пользования в аренду не противоречит п. 12 ст. 85 ЗК РФ, в случае, если такая передача не исключает возможности общего пользования. И данное толкование также находит примеры практического применения. В частности, в Постановлении ФАС Поволжского округа от 26.03.2013 г.¹⁰³ В соответствии с п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации¹⁰⁴ территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Согласно п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования не подлежат приватизации. Так как территории общего пользования предназначены для беспрепятственного пользования неограниченного круга лиц, то указанные участки могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и предоставляться лишь во временное пользование (бессрочное пользование, аренду, субаренду). Поддерживает данную позицию и Постановление ФАС Центрального округа от 25.05.2011 г.¹⁰⁵, в котором суд пришел к выводу, что законом не запрещено сдавать в аренду земельные участки общего пользования.

Обе позиции заслуживают внимания. Однако, более верным представляется второй подход. Не всякая аренда предполагает получение исключительного права пользования земельным участком. Следовательно, до тех пор, пока отдельное пользование по договору аренды не исключает возможности общего пользования, противоречия закону нет. Второй подход прослеживается и в аренде лесных участков, арендатор которых в силу закона не вправе лишить кого-либо доступа к участку, а также в п. 3.2 ст. 22 ЗК РФ, согласно которому арендатор участков в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, обязан обеспечить к нему доступ населения. Земельные участки общего пользования не относятся к изъятым из оборота. Ограничения в обороте связаны только с оформлением прав собственности, соответственно, должен применяться общедозволительный тип правового регулирования. Однако пока данный вопрос конкретно не разрешен на федеральном уровне, в судебной практике не будет единообразного решения подобных казусов.

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы. Земельное законодательство предусматривает процедуру предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства на торгах. Однако, в некоторых случаях их проведение не является обязательным. В связи с этим зачастую возникают проблемы с земельным рейдерством. Разрешение данных проблем возможно, путем дополнения абз. 1 п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ предложениями следующего содержания: «К заявлениям граждан о предоставлении им земельного участка для индивидуального жилищного строительства должна прилагаться схема расположения земельного участка для размещения объекта, выполненная на картографическом материале. Границы испрашиваемого земельного участка на схеме должны быть нанесены в соответствующем масштабе с указанием расстояний до существующих на местности зданий и сооружений, а также промеров по периметру земельного участка».

Что касается земель общего пользования, то прямых ограничений на их аренду не установлено. Основания же для запрета передачи в аренду таких земель, которые зачастую приводятся судами, представляются неубедительными. Поэтому необходимо предусмотреть возможность аренды таких земельных участков на федеральном уровне, дополнив п. 12 ст. 85 ЗК РФ предложением следующего содержания: «Договор аренды земельного участка общего пользования заключается при условии обеспечения свободного доступа граждан к такому земельному участку».