АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Введение

Земля является категорией многогранной и многоаспектной, предметом исследования естественных и гуманитарных наук, объектом природы и природным ресурсом, важнейшей составной частью экологической системы. Конституция Российской Федерации (далее –Конституция РФ)¹ установила, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, констатируя основополагающую роль данного объекта в социальных, экономических, политических и правовых отношениях. Земельный участок – недвижимость особого рода вследствие своего естественного происхождения и нахождения в естественной экологической системе, что обуславливает необходимость учитывать данные факторы при правовом регулировании отношений по поводу этого объекта.

Особенно следует обратить внимание на то, что земля длительное время была исключена из системы объектов гражданских правоотношений, а проблемы, связанные с земельной собственностью, землевладением, землепользованием рассматривались преимущественно представителями науки. В 2001 году был принят новый Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ)². Однако в регулировании земельных правоотношений возникли противоречия с некоторыми нормами гражданского законодательства. Кроме того, на современном этапе особое значение приобретает обеспечение оптимального сочетания частноправовых рыночных регуляторов оборота земельной собственности и государственного вмешательства в их регулирование.

Таким образом, необходимость поиска эффективных механизмов регулирования оборота земельных участков предопределяет: целесообразность проведения исследования возникающих в данной сфере правовых проблем, всестороннего анализа действующего земельного и гражданского законодательства, выявления в нем пробелов и противоречий, а также трудностей в практике его применения. Такое исследование позволит выработать объективно необходимые правовые ограничители земельного оборота в целях обеспечения публичного интереса и сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию земельного законодательства. Все это обуславливает актуальность темы исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере правового регулирования оборота земельных участков. Предмет исследования – проблемы, связанные с теорией и практикой правового регулирования отношений по поводу земельных участков.

Основная цель работы – выявление актуальных проблем правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации. Поставленная цель реализована посредством решения следующих задач:

– изучение и анализ исторических аспектов правового регулирования земельных отношений в России;

– изучение и анализ теоретических аспектов правового регулирования исследуемых отношений в России;

– выявление проблем и противоречий, возникающих при приобретении прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности;

– выявление проблем реализации и защиты прав граждан при получении земельного участка в аренду или собственность;

– выявлениеособенностей реализации и защиты прав на получение земельного участка отдельными категориями граждан, а также проблем целевого использования земель сельскохозяйственного назначения;

– формулирование аргументированных предложений по разрешению проблем, возникающих в правоприменительной деятельности в сфере исследуемых отношений.

Проблемы правового регулирования предоставления, использования, оборота земельных участков исследуются многими учеными-юристами. Так, существуют различные точки зрения на определение отраслевой принадлежности спора, возникающего из земельных правоотношений, и выбора «приоритетных» норм (гражданских или земельных), подлежащих применению в конкретном деле: «цивилистическая» группа, представителями которой являются В.А. Дозорцева³, А.Л. Маковского⁴, А. Александрова⁵, С.А. Голосову⁶; «земельная» группа, в которой следует отметить Ю.Г. Жарикова⁷, Н.Н. Осокина⁸; «компромиссная» группа, в числе которых Е.М. Тужилова-Орданская⁹. Именно компромиссный подход к поиску соотношения земельного и гражданского права представляется верным.

Среди участников современной научно-правовой дискуссии относительно объекта земельных правоотношений можно назвать А.И. Мелихова¹⁰ – противника выделения «земли» как объекта земельных правоотношений; М.Г. Пискунову¹¹, О. Бадулина¹², являющихся сторонниками выделения «части земельного участка» как объекта земельных правоотношений; а также сторонника противоположной позиции, их оппонента – Б.И. Уткина¹³.

Методологическую основу исследования составили теоретический метод анализа и синтеза научной литературы; эмпирический метод изучения судебной практики и литературы, сравнения позиций различных авторов, сравнения норм права и судебных решений; формально-юридический метод, включающий описание норм права, выработку правовых понятий, описание, анализ и обобщение судебной практики. Использовался такой метод частных наук, как исторический. При формулировании понятий и анализе отдельных правовых явлений использовались законы формальной логики.

Научная новизна дипломной работы заключается в том, что в ней на основе исследования законодательства, практики его применения и научной литературы выявлены особенности оборота земельных участков, обнаружен ряд наиболее актуальных проблем правового регулирования земельных отношений. Кроме того, сформулированы предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования в данной сфере.

Практическая значимость заключается в том, что предложенные рекомендации по внесению изменений в законодательство могут быть использованы для дальнейшего совершенствования земельных отношений, а также служить основой для проведения последующих исследований в этой области.

Структура дипломной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, и список использованных источников. Во введение обосновывается актуальность выбранной темы, обозначаются объект и предмет, цель и задачи, методы исследования, а также научная новизна и практическая значимость проведенного исследования. Первая глава посвящена историко-теоретическим аспектам земельных правоотношений в России. Первый параграф первой главы посвящен исследованию основных этапов правового регулирования земельных отношений (дореволюционного, советского, современного). Во втором параграфе первой главы исследуются различные точки зрения научно-правовой дискуссии, осуществляется поиск теоретических проблем регулирования земельных правоотношений, вырабатываются пути их решения. Во второй главе исследуются особенности правого регулирования земельных отношений в России. Так, в первом параграфе второй главы исследуются проблемы земельного рейдерства и возможности аренды земель общего пользования. Второй параграф второй главы посвящен проблемам распределения ответственности при передаче арендатором прав и обязанностей по договору аренды земельного участка третьему лицу, а также неурегулированности вопроса о судьбе неделимого земельного участка в случае расхождения мнений сособственников находящихся на нем зданий (помещений). В третьем параграфе второй главы обозначены проблемы отсутствия специально предусмотренной процедуры реализации права на первоочередное предоставление земельных участков отдельным категориям граждан, и повышения эффективности вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. В заключении сделаны основные выводы и представлены предложения по совершенствованию действующего законодательства. Завершает исследование список использованных источников, включающий законы и иные нормативно-правовые акты, судебную практику, учебники и учебные пособия, а также статьи и научные публикации.

Глава 1 историко-теоретические аспекты земельных правоотношений в россии

§ 1.1 История становления и развития правового регулирования земельных отношений в России

Земельные отношения всегда находились в центре внимания общественности. Они были и остаются актуальными для всех слоев населения – как обладающих, так и не обладающих земельными участками. Земельный вопрос, благодаря своей социальной остроте, является основой экономической политики государства.

Начиная с XI – ХII веков, в Древней Руси сложились следующие формы землевладения: общинное, княжеское, вотчинное, поместное и монастырское¹⁴. Их особенности проявлялись, в основном, в различных ограничениях либо дозволениях использования в гражданском обороте.

В удельный период (XII – XIII века) происходило складывание феодального режима и обретение им устойчивых форм, выработка, преимущественно в обычном праве, решений, наиболее полно учитывающих реалии отношений между крупными феодалами и крестьянами.

В России возникновение частной собственности на землю имело свои особенности. Это было связано, прежде всего, с обширными пространствами и низкой плотностью населения, вследствие чего не было земельных споров. Сказалось также и положение отдельного лица, которое не рассматривалось в качестве субъекта права. Первоначально эту функцию выполняла община, и первая форма собственности на землю была общинной. С ослаблением общинных связей повысилась роль отдельной личности, создались предпосылки для возникновения частной собственности на землю. Подтверждением этому является упоминание в «Псковской Судной Грамоте»¹⁵ о давности как способе приобретения права собственности на недвижимость. Впоследствии все частные землевладения подлежали усиленной защите. Так, в ст. 34 «Русской Правды» Краткой редакции¹⁶ устанавливался высокий штраф за порчу межевого знака, что указывало на заботу Древнерусского государства об обеспечении устойчивости земельных отношений¹⁷.

Изучение земель, их описание и учет начались в нашей стране еще с XIII века, когда была проведена первая монголо-татарская перепись земель. Однако описанием земель занимались и русские князья. Составлялись писцовые книги, представляющие собой сводные документы хозяйственных описаний, систематически проводившиеся в России в XV – XVII веках и служившие основанием для податного земельного обложения.

При Иване Грозном были описаны почти все земли России. Упоминалось владение «черездесятинное», «черезземельное», «через полосу», «полосное». В 1681 году было принято за правило межевать землю каждого землевладельца порознь, не оставляя двух или нескольких человек в общем владении. Впоследствии допускалось отступление: помещикам, которые владели землями через десятину без всяких ссор, дозволялось, по их желанию, оставаться не размежеванными, с отмежеванием лишь их участка от посторонних помещиков и вотчинников¹⁸. Таким образом, правительство узаконивало чересполосное владение.

В Московском государстве отношение частных лиц к земле выражалось в форме или поместного, или вотчинного права. Поместье представляло собой право пользования под условием отправления службы, что лишало его обладателя возможности распоряжаться поместьем. Право вотчинника было намного шире и практически являлось правом собственности. Во второй половине XVII века произошло сближение вотчины и поместья, были расширены права их владельцев. Однако открытая продажа поместий правительством не допускалась. В 1714 году Петр I объединил вотчины и поместья под одним именем недвижимых имуществ. В период правления Петра I происходило то ограничение, то расширение прав владельцев земли. В целях недопущения дробления земельных владений Указ «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах»¹⁹ предоставил дворянам право передавать по наследству землю и недвижимое имущество только старшему сыну, с последующим запретом продажи этих объектов и передачи их другим лицам под залог²⁰.

Развитие правового регулирования частной собственности на землю продолжилось при Екатерине II. С целью юридического закрепления права собственности на землю, находящуюся в фактическом пользовании, в 1754 году начались работы по Генеральному межеванию земель²¹. В 1766 году были опубликованы «Генеральные правила»²² и «Наставления землемерам»²³ по проведению межевания. Эти правовые акты более столетия играли основополагающую роль в организации и регулировании земельного кадастра в России.

В 1861 году наряду с отменой крепостного права была проведена земельная реформа. Именно в это время начались основные земельные преобразования в стране, которые радикально изменили ее земельно-правовой строй. Правовой основой данной реформы послужили принятый в феврале 1861 года «Манифест об отмене крепостного права»²⁴, «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости»²⁵. В результате проведения реформы крестьяне получали земельные наделы по соглашению с помещиком за выкуп, на что государство давало ссуды. Положением также было предусмотрено, что кроме физических лиц – крестьян – приобретать землю в собственность могло и сельское общество (как юридическое лицо), имеющее право распоряжения этими землями по своему усмотрению. Очень важной чертой реформы являлось то, что она вводила кадастровую дифференциацию категорий земель, то есть земля как полноценный объект гражданских прав получила свою оценку. Земля в 34 губерниях делилась на три категории – нечерноземная, черноземная и степная. Каждая группа делилась на несколько местностей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торгово-промышленного и транспортного развития, что уже почти полностью совпадает с методами оценки земель в настоящее время²⁶. Таким образом, для каждой местности устанавливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов.

В 1905 – 1916 годах была проведена Столыпинская аграрная реформа, идея которой состояла в насильственном разрушении общины и насаждении частной крестьянской земельной собственности (формирование хуторских хозяйств), создании условий переселения в Сибирь для освоения земель. В ноябре 1905 года был принят «Манифест об улучшении благочиния и облегчения положения крестьянского населения»²⁷, уменьшивший выкупные платежи со всех категорий крестьян на 50 процентов, а с января 1907 года, вовсе их отменивший. В сентябре 1906 года указом «О передаче кабинетных земель в распоряжение Главного управления земледелия и землеустройства для образования переселенческих участков»²⁸ начинается переселенческая политика правительства²⁹. Целью Столыпина было разрушение закостенелой формы общины, держащей крестьян путем круговой поруки в крепостной зависимости, в результате чего слабые нежизнеспособные общины прекращали существование, а жизнеспособные вместе с хуторскими хозяйствами продолжали деятельность.

Земельная реформа привела к расслоению и дифференциации крестьянского и помещичьего землевладения, стало причиной революционных преобразований после Октябрьской революции 1917 года, кардинальным образом изменивших земельно-правовой строй России. В результате революции, 26 октября 1917 года был издан Декрет «О земле»³⁰, по которому право частной собственности на землю отменялось навсегда. Запрещались продажа, аренда, залог и другие способы отчуждения земли³¹. Все граждане, желающие обрабатывать землю своим трудом, получали землю на праве пользования. Провозглашался принцип уравнительного распределения земли по установленной норме.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (далее – ВЦИК) 19 февраля 1918 года утвердил Декрет «О социализации земли»³². В Декрете были развиты и более детально сформулированы основные принципы и положения Декрета от 26 октября 1917 года. Новый акт подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод³³.

Позднее, 20 августа 1918 года, советское правительство утвердило Декрет «Об отмене частной собственности на землю в городах»³⁴. Если Декрет от 26 октября 1917 года имел в основном сельскохозяйственную направленность, то вновь принятый Декрет отменил частную собственность на все без исключения участки в пределах городских поседений³⁵.

Впервые об исключительной государственной собственности на землю было сказано в ст. 2 Земельного кодекса Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее – ЗК РСФСР)³⁶, утвержденного 30 октября 1922 года и вступившего в силу с 01 декабря 1922 года. Все земли были объявлены собственностью государства. В последующем, вплоть до распада Союза Советских Социалистических Республик (далее – СССР, Союз ССР), не допускалось деление государственной собственности на землю на виды. Первая Конституция СССР 1924 года³⁷, отнесла к исключительному ведению Союзного государства установление общих начал землепользования и землеустройства, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории СССР³⁸.

Основной круг земельных отношений урегулировали утвержденные 15 декабря 1928 года «Общие начала землепользования и землеустройства»³⁹, которые, в частности, определили цели и задачи земельного законодательства; установили, что субъектом права собственности на землю является СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений; подробно регламентировали землеустройство. Это был последний нормативный акт, который при всеобщем поощрении коллективных форм хозяйствования еще допускал свободу выбора форм землепользования и не исключал наемный труд в сельском хозяйстве⁴⁰.

Кодифицировано земельное законодательство в Союзе ССР было 13 декабря 1968 года – приняты «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»⁴¹, в соответствии с которыми Верховным Советом (далее – ВС) 22 октября 1970 года был принят новый ЗК РСФСР⁴². Тем не менее, земельные отношения в своей основе оставались прежними. Новыми Основами⁴³ законодатель разрешил Советам народных депутатов СССР (далее – СНД СССР) передавать землю не только в бессрочное и временное пользование, но и в аренду. Следующие «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»⁴⁴ были введены в действие с 15 марта 1990 года. В них утверждалось еще одно право на землю – пожизненное наследуемое владение, а также вводилась платность землепользования⁴⁵.

В декабре 1990 года второй (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР принял ряд законов о развитии агропромышленного комплекса и ввел право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Правовой основой дальнейшей реформы явились два закона РСФСР: «О земельной реформе» 1990 года⁴⁶ и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 года⁴⁷, в которых право частной собственности на землю (индивидуальной, коллективно-долевой и коллективной совместной) было впервые в России закреплено.

В 1990 – 1991 годах активно велась разработка нового ЗК РСФСР, который был принят 25 апреля 1991 года и стал основным законодательным актом, урегулировавшим общественные отношения нового земельного строя⁴⁸. Итогами проведения земельной реформы стали: равноправие всех форм собственности; приоритет общественных задач перед частными в решении любых землеустроительных вопросов, но без ущемления всех категорий землепользователей, и прежде всего собственников; особая значимость земельного рынка как основного инструмента регулирования земельных отношений, завершающего механизма земельной реформы.

В период с 1992 года по 2001 год Президент России осуществлял регулирование реформы своими указами. Период «указного» регулирования закончился с принятием в 2001 году ЗК РФ, и Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 2002 года⁴⁹.

Если ЗК РСФСР 1991 года не раскрывал содержание понятия земельных отношений⁵⁰, то ЗК РФ 2001 года определяет круг отношений, признаваемых земельными. К таковым относятся отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Под использованием земель понимается получение различными способами пользы от земельных участков для удовлетворения материальных и иных потребностей. Под охраной понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земли из оборота, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земель, повышение плодородия почв⁵¹.

Подводя итог, можно сделать следующие выводы. Возникновение, развитие и становление земельного строя в России отличалось от земельного строя других стран: здесь практически не было рабовладельческих отношений, но крепостничество затянулось, затормозив развитие правового регулирования земельных отношений по сравнению с другими странами. Таким образом, основными этапами развития правового регулирования исследуемых отношений можно считать следующие:

– дореволюционный (XI век – 1917 год), когда нормами «Русской Правды» (XI век), указов царей обеспечивался земельный правопорядок, но с одновременным закабалением крестьян. Переход же от крепостного строя к рыночным отношениям в земледелии осуществился в основном через две реформы – 1861 года (реформа Александра II) и 1906 года (Столыпинская реформа).

– советский (1917 – 1990 года), который начинается с принятия первых декретов, в том числе «О земле», «О недрах земли», «О запрещении сделок с недвижимостью», основной смысл которых заключался в том, что ни граждане, ни организации фактически не должны иметь в собственности землю. Далее принимаются акты советского правительства, полностью поддержавшие и упрочившие такой порядок. Завершается данный этап осознанием необходимости проведения реформы регулирования не только земельных, но всех имущественных отношений. Более чем семидесятилетний опыт показал, что уничтожение рыночных отношений, исключение земли из оборота не может привести к подъему экономики до мирового уровня.

– современный (1990 год – настоящее время). В сфере земельных отношений все настойчивее возникала необходимость преобразований, в частности: необходимость придания земле легальной денежной оценки, легализации других форм собственности на землю, разграничения земель Федерации, ее субъектов и муниципалитетов, усиления значения экологических критериев. Реформирование началось с принятия в 1990 году закона «О земельной реформе», и продолжилось в новом ЗК РФ 2001 года. Совершенствование правового регулирования происходит и сегодня.

Вместе с тем, в теории земельного права до сих пор продолжают оставаться вопросы, которые порождают научные дискуссии. Указанное обстоятельство обращает внимание на необходимость более подробного исследования актуальных вопросов земельного права и его дальнейшего совершенствования.