Глава 5. Процедура проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов

Деструктивное влияние коррупции отмечается во многих областях общественной деятельности. К сожалению, не является исключением и сфера правотворчества. В научной литературе отмечается, что "коррупция и все, что с нею связано, относятся к той категории социальных явлений, истоки которых кроются в политических решениях, в умах законодателей и в результатах их деятельности"*(27).

Вне зависимости от путей возникновения, дефекты нормативных правовых актов, способствующие проявлениям коррупции, должны искореняться. Необходимыми мерами являются также усиление требований к качеству разрабатываемых документов и обеспечение постоянного мониторинга не только самих актов, но и практики их применения.

В ходе становления концепции проверки законодательства на коррупциогенность*(28) большее внимание, как правило, уделялось методическим аспектам антикоррупционной экспертизы. Результатами их стали методики анализа коррупциогенности законодательства (в их числе Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта 2004 г., Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 2006 г., Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов 2007 г. и др.). При этом процедурные аспекты антикоррупционного анализа рассматривались в несколько усеченном виде.

В условиях, когда правовые, доктринальные и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в целом сформированы, ключевое значение приобретают вопросы методического обеспечения процедуры ее проведения. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"*(29) (ст. 3) устанавливает, что такая экспертиза проводится в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих органов и организаций. Отсутствие подробной регламентации процедур проведения антикоррупционной экспертизы, достаточного их научного обоснования позволяет говорить о низкой степени проработки данной проблемы, в первую очередь на законодательном уровне.

На повышение результативности антикоррупционной экспертизы ориентирует Национальная стратегия противодействия коррупции*(30) (пп. "р" п. 8). Однако лапидарность действующей Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, отсутствие в ней положений, направленных на упорядочение экспертной деятельности, снижает ее позитивный потенциал.

В правоведении сложились разные подходы к определению процедуры и соотношению данного понятия с другими, в том числе с понятием "процесс". Одни исследователи считают, что процедура является более широким понятием, чем процесс. Юридический процесс - это разновидность процедур, причем наиболее совершенная*(31). Другие полагают, что процесс включает в себя различные процедуры. Так, А.Г. Пауль понимает под правовой процедурой "структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, выделяющихся в рамках того или иного процессуального производства и характеризующихся особенностями материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают..."*(32). Схожих позиций придерживаются Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко*(33). Вместе с тем исходя из этимологии рассматриваемых понятий, отдадим предпочтение последней точке зрения. Так, процесс (от лат. processus - продвижение) предусматривает последовательную смену состояний объекта во времени, а процедура - смену действий.

Применительно к рассматриваемым вопросам экспертный процесс включает в себя различные процедуры - назначение экспертизы, производство экспертизы, исследование заключения, оценку результатов экспертизы и т.д. Нашей же задачей является анализ процедуры проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в контексте непосредственного производства экспертного исследования и оформления его результатов.

Термин "процедура" имеет множество зарубежных аналогов (лат. procedo; англ. procedure; нем. prozedur; фр. procedure; чешек, procedura). Процедура (от лат. procedure - продвигаться, англ. procedure) - официально установленный порядок действий при обсуждении, ведении какого-либо дела, деятельности и т.п.*(34) Анализ данных в научной литературе определений*(35) позволяет сделать вывод об их единстве в следующих признаках раскрываемого понятия: официальности установления и порядковости действий. Следует согласиться с Б.М. Лазаревым, определявшим процедуру как "порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи"*(36) в выделении целевого признака.

Для целей настоящего раздела научно-практического пособия под процедурой понимается установленный заранее порядок осуществления какой-либо деятельности, выражающийся в последовательной смене действий и направленный на достижение определенной цели (целей).

По нашему мнению, процедура проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов относится к экспертно-правовым процедурам. Она может рассматриваться как нормативно-установленный порядок деятельности по выявлению дефектов нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, способных привести к коррупционным проявлениям в процессе правоприменения, направленной на исключение этих дефектов из указанных актов.

На территории Российской Федерации все субъекты антикоррупционной экспертизы должны руководствоваться единой методикой, определенной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"*(37), пришедшим на смену постановлениям Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 *(38) и N 196 *(39).

В постановлении Правительства РФ N 96 основной упор сделан на два компонента: определение правил проведения антикоррупционной экспертизы; описание коррупциогенных факторов.

Вместе с тем процедура производства экспертного исследования и оформления его результатов подробно не регламентирована. Прежде чем выработать эту процедуру, сформулируем требования к ней. Представляется, что отмеченная процедура должна:

- предусматривать основания для ее начала и окончания;

- содержать логически обособленную последовательность действий, способствующих наиболее полной реализации инструментов, направленных на обнаружение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов;

- разделять процесс антикоррупционного анализа на отдельные стадии, каждая из которых включает выполнение определенного действия, направленного на достижение общего результата;

- должна определять содержание каждого действия и его результат.