Соотношение законности, дисциплины, правопорядка и общественного порядка
Прежде чем исследовать вопрос о соотношении дисциплины с законностью, правопорядком и общественным порядком, определим, что означают эти понятия.
Законность — это политико-правовой режим деятельности государства, гражданского общества и личности, в котором органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане единообразно понимают и применяют действующие в обществе законы и другие правовые акты, а также неукоснительно исполняют их без всяких исключений.
Правопорядок — это правовое явление правомерного поведения; т. е. совокупный итоговый результат действия механизма правового регулирования, состоящего из двух компонентов — механизма правотворчества и механизма реализации норм права, основанных на Конституции и законах.
Правопорядок — составная часть общественного порядка. Общественный порядок представляет собой упорядоченное и организованное состояние всей системы общественных отношений, основанное не только на нормах права, но и на реализации норм морали, обычаев и традиций.
Таким образом, мы можем констатировать, что законность — это часть правопорядка, а правопорядок — часть дисциплины, которая является составной частью общественного порядка.
Результат действия законности — правопорядок. Результат деятельности дисциплины — общественный порядок.
Роль конституционной юстиции в укреплении законности. Понятие и принципы законности
Законность - это соблюдение всеми субъектами права законов и подзаконных актов.
Для законности необходимы две стороны:
- наличие правовых, справедливых, научно обоснованных законов (содержательная сторона);
- их выполнение, ибо только наличия даже самых совершенных законов будет недостаточно (формальная сторона).
┌─────────────────────────────────────────┐
│ Две стороны законности │
└────────────────────┬────────────────────┘
┌─────────────────┴──────────────────┐
┌──────────────┴───────────────┐ ┌────────────────┴─────────────┐
│ Наличие правовых │ │ Их выполнение, ибо только │
│ справедливых, │ │ только наличия даже самых │
│ научно обоснованных │ │ совершенных законов будет │
│ законов │ │ недостаточно │
│ │ │ (формальная сторона) │
└──────────────────────────────┘ └──────────────────────────────┘
Принципы законности:
1) единство законности (понимание и применение нормативных актов должно быть одинаковым на всей территории страны);
2) верховенство Конституции и закона (подчиненность Конституции и законам всех иных нормативных и индивидуальных правовых актов; издание каким бы то ни было органом правового акта, противоречащего закону, есть нарушение законности);
3) гарантированность прав и свобод человека и гражданина (с одной стороны, без законности права и свободы гражданина не могут быть реализованы, ибо законность служит их важнейшей гарантией; с другой - сами права и свободы, их наличие и осуществление являются показателем состояния законности и демократии в обществе);
4) связь законности с культурой (от культурного уровня общества и должностных лиц зависит состояние законности; и наоборот, соблюдение законодательства является одним из существенных условий и показателей культурного уровня общества);
5) связь законности с целесообразностью (обход закона под предлогом целесообразности, пользы, выгоды недопустим; целесообразность должна быть в рамках закона);
6) принцип презумпции невиновности закреплен в ч. 1 ст. 49 Конституции РФ 1993 г., где зафиксировано следующее: "Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда".
Конституционная юстиция как гарантия российской законности
Понятие законности тесно связано с концепцией правового государства, каковым провозглашена Россия с принятием Конституции 1993 года. Правовое государство - как определенная философско-правовая теория и соответствующая практика организации политической власти и обеспечения прав и свобод человека - является одним из достижений человеческой цивилизации. Эта концепция в советский период отвергалась как буржуазная и лишь начиная с конца 80-х годов теория правового государства начинает превращаться в доминирующую39. Основные положения названной теории были разработаны в период буржуазных революций, когда происходило преобразование традиционных государств в современные (конституционные). Тогда же и было дано понятие правового государства, то есть государства, которое в своей деятельности подчиняется праву и главной целью считает обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Правовое государство должно фактически сложиться как система гарантий от беспредельного административного вмешательства со стороны государства в саморегулирующееся гражданское общество. Такими гарантиями, которые одновременно являются признаками правового государства, являются, во-первых, разделение властей, а во-вторых, подчинение государства праву, что есть диктатура законности.
При этом из принципа разделения властей вытекает ещё одна гарантия правового государства, а именно, обязательное наличие специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда, Конституционного Совета, Конституционного трибунала. Или можно предоставить функции конституционного контроля высшей судебной инстанции, как это практикуется в странах американской системы. В современном мире ни одно государство, провозглашающее себя правовым, не может не создать в своих государственных структурах соответствующий орган конституционного контроля (надзора). Фактически этот орган обеспечивает принцип подчинения государства праву, поскольку важной составляющей его компетенции является полномочие по проверке на соответствие Конституции страны нормативно-правовых актов, издаваемых органами власти конкретного государства. Если нормативный акт не соответствует основному закону, то он подлежит отмене. Таким образом, важным инструментом в процессе обеспечения подчинения государства праву, а, следовательно, и обеспечении законности, играет конституционное правосудие в лице соответствующих органов.
На сегодняшний день в условиях конституционного разделения властей значительно возрастает роль судебных органов в защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Многие правовые нормы, регламентировавшие деятельность судебной власти в советский период, могли считаться эталонными даже с точки зрения мировых стандартов. Несчастье лишь в том, что между конституционными декларациями и реальной действительностью существовала колоссальная пропасть. В СССР никогда не было независимой и самостоятельной судебной власти40. Примерно до 1990 г. суд рассматривался как в законодательстве, так и в юридической литературе в качестве одного из правоохранительных органов41. В правовом государстве такой подход невозможен ни с политической, ни с теоретической, точек зрения.
Самостоятельность судебной власти закреплена в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»42. Статья 1 данного Закона имеет четкий и недвусмысленный заголовок: «Судьи - носители судебной власти». В самой же статье сформулировано важнейшее положение: «Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной власти». Конституция Российской Федерации 1993 г. окончательно определила в статьях 10 и 11 судебную власть как один из видов государственной власти.
Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О судебной системе Российской Федерации»43 также дает понятие судебной власти и определяет место в системе государственной власти. В соответствии со ст. 1 данного закона судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Состояние законности в современной России
Вопросы права и законности весьма актуальны для нашей страны. В прошедшие десятилетия укрепление законности рассматривалось как важнейшая государственная задача, хотя ее решение нельзя считать достаточно последовательным и эффективным. На современном этапе признание верховенства права и законодательства придает проблеме законности особую остроту. Ведь бездействующий закон, нарушаемые правовые акты, правовой нигилизм граждан служат отрицательными показателями уровня законности в стране. А нарушений законов и иных актов очень много, и пока не удается приостановить волну правонарушений и преступлений.
Одна из причин - слабое внимание к механизму действия закона и недооценка способов его полной и последовательной реализации. Бум законотворчества отодвинул в сторону решение этой задачи. Законность как явление и как понятие почти исчезли из поля зрения ученых-юристов, депутатов, работников правоохранительных органов. Между тем потребность в правильном понимании законности и ее обеспечение стало более ощутимой.
Российская Конституция упоминает о законности в ряде статей. Как известно, Российская Федерация рассматривается Конституцией как демократическое федеративное правовое государство (статья 1). В соответствии со статьёй 4 Конституция и федеральные законы должны иметь верховенство на всей территории России. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15). Во многих других статьях Конституции проблема законности находит свое конкретное воплощение.
Одним из аспектов законности является принцип обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина со стороны государственных органов и должностных лиц. Слишком долго в стране грубо попирались права и законные интересы людей, с прямым пренебрежением ими. Выправить эту ситуацию за несколько лет невозможно. Устранение анархии, последовательное укрепление общественной и государственной дисциплины является неотъемлемым условием обеспечения законности и правопорядка в стране. Модели правового поведения субъектов права должны быть нормативно закреплены в правовой системе. Такое закрепление обеспечивает гражданам и организациям определенность в поведении, веру в достижение необходимых результатов. Этому же должно способствовать и относительное постоянство (длительность действия) законов, устойчивость практики их применения, преемственность методов работы правоприменительных органов независимо от сменяемости конкретных должностных лиц.
Режим законности предполагает наличие твердых гарантий выполнения содержащихся в нормах права предписаний. Мало принять тот или иной закон, нужно создать «механизм», обеспечивающий его проведение в жизнь, реализацию правовых норм, например, предусмотреть санкции за невыполнение закона, порядок обжалования неправильных действий должностных лиц, защиты своих прав и т. д. Тогда модель поведения, описанная в норме, будет восприниматься как закрепление реальных возможностей, обеспеченных государством. Социологические исследования показывают, что необходимость в праве, законности, широко сознается населением. Граждане заинтересованы в режиме законности, стабильности правопорядка, защищенности своих жизни и имущества, своих законных интересов. Реальное состояние законности в нашей стране далеко от идеала. Для того чтобы объективно оценивать это состояние, а также наметить меры, необходимые для улучшения ситуации, был проведен опрос среди экспертов в области права - докторов наук, профессоров, ученых разных специальностей. Двадцати экспертам были заданы восемь вопросов, рассмотрим результаты этой работы. Данный опрос экспертов проводился не позднее 1998 года, поэтому за прошедшее время наметились некоторые подвижки в сфере законности в сторону улучшения ее состояния. Однако рано говорить еще о существенном улучшении состояния законности в нашей стране. Исходя из данного опроса можно сделать соответствующие выводы о путях совершенствования нынешней государственной модели России с целью улучшения состояния законности. Первый вопрос, который был задан: «Как вы оцениваете состояние законности в сегодняшней России?» Семнадцать экспертов ответили в общем одинаково: «Отрицательно». «Очень низко», «Хуже некуда», «Крайне неудовлетворительно», «На самом низком уровне». Один эксперт выразился более содержательно: состояние законности - «минимально необходимое для поддержания правопорядка, но совершенно недостаточное для построения правового государства» и двое признали это состояние удовлетворительным.
Второй вопрос был продолжением первого: «Считаете ли вы, что оно улучшилось или ухудшилось по сравнению с концом 80-х годов?». 14 ответов: состояние ухудшилось; резко ухудшилось. Два ответа: «Ситуация неоднозначная, так как стало меньше зависимости гражданина от власти». Еще два ответа: «Трудно сравнивать, так как изменилась природа государства». Два ответа: «Состояние улучшилось».
Функция по проверке конституционности нормативно-правовых актов государственных органов
Конституция Российской Федерации 1993 года наделила Конституционный Суд обширными полномочиями в сфере проверки соответствия ей иных правовых актов, что, безусловно, положительно влияет на установление режима законности в России.
Как уже отмечалось, Конституционный Суд может начать рассмотрение конкретного дела только когда получит обращение со стороны надлежащего субъекта. Закон даёт четкий перечень субъектов возбуждения такого рода дел в Конституционном Суде. К их числу отнесены: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Установлена конкретная форма обращения этих субъектов - запрос. Отправной точкой в сфере осуществления конституционного контроля является Конституция Российской Федерации; именно она обладает наивысшей юридической силой по отношению ко всем остальным правовым актам. В связи с этим все вопросы в области конституционного контроля рассматриваются под углом зрения соответствия Конституции Российской Федерации иных нормативных актов.
На федеральном уровне к актам, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд, относятся прежде всего федеральные законы. В подпункте «а» пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», как и в пункте «а» части 2 статьи 125, части 2 статьи 4, пункта «а» статьи 71, части 3 статьи 80, части 3 статьи 90 и ряде других статей Конституции, термин «федеральный закон» использован как родовое понятие. Это означает, что под ним понимаются как обычные федеральные законы, так и федеральные конституционные законы.
Конституционный Суд вправе оценить и конституционность законов о конституционных поправках, особенно учитывая установления статьи 16 Конституции, что никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации закрепленным в главе 1, и требования статьи 135 о том, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Необходимо принять во внимание особый порядок вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции, установленный статьей 136 Конституции. В ней говориться, что данные поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Думается, что необходимо предоставить Конституционному Суду право разрешать дела о конституционности законов о конституционных поправках после их принятия, но до передачи на одобрение органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Этот шаг явился бы дополнительной гарантией законности в принятии конституционных поправок.
Конституционный Суд правомочен разрешать дела о конституционности подзаконных актов: нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации независимо от их формы и наименования. На практике широкое распространение получило издание нормативных указов Президента, утверждение указами различных положений. К нормативным актам Совета Федерации и Государственной Думы относятся Регламенты палат, некоторые постановления палат (например, постановление Государственной Думы об амнистии, постановление Совета Федерации об изменении границ между субъектами Федерации). Правительство, в свою очередь, издает нормативные постановления, утверждает различные Положения, Уставы, Правила. Все такого рода акты закрепляют нормы права. Иные акты названных органов, которые норм права не устанавливают Конституционный Суд проверять не правомочен, хотя ранее такими полномочиями он обладал. Но не сохранилось и прежнее полномочие Суда проверять конституционность актов федеральных органов исполнительной власти - министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других ведомств. Все эти акты могут быть обжалованы в другие суды в соответствии со статьей 46 Конституции, Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» , Гражданско процессуальным Кодексом или в ином порядке. Так, статья 116 Гражданско процессуального Кодекса (в редакции от 30 ноября 1995 года) относит к подсудности Верховного Суда Российской Федерации рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации; нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан.
Конституционный контроль над актами органов исполнительной власти осуществляет и Президент. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (часть 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации).