Структура аналитического обзора

С учетом всех предпосылок, изложенных выше, аналитический обзор приобрел следующую структуру:

1. Введение.

2. Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации.

3. Примеры лучших практик.

4. Обзор организаций, пропагандирующих лучшие практики, и некоторых кодексов лучшей практики.

Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации Краткая характеристика

Региональные и местные органы власти (РМОВ) играют заметную роль в бюджетных системах стран, чей опыт в применении лучших практик рассматривался при подготовке Аналитического обзора. В большинстве стран действует трехуровневая (и более) система органов власти, с обязательным присутствием центральных, региональных и местных властей. В некоторых странах, например в Великобритании, присутствуют только два уровня власти — центральный и местный (табл. 2). Лучшие практики в области управления региональными и местными финансами применяются во всех странах, независимо от конфигурации административной системы.

Таблица 2. Характеристики стран, чей опыт в применении стандартов лучшей практики использовался при составлении обзора¹

Страна	Численность населения, тыс. чел	Площадь, тыс. км2	Кол-во уровней власти	Кол-во региональных органов власти	Кол-во местных органов власти
Аргентина	37 385	2 767	3	23	1 617
Австралия	19 358	7 687	3	8	769
Бельгия	10 259	31	3	3	589
Канада	31 593	9 976	3	12	около 5 000
Франция	59 551	547	4	26 провинций, 96 департаментов	36 772
Германия	83 030	357	3	16	14 915
Австрия	8 151	84	3	9	2 355
Индия	1 029 991	3 288	3	35
Италия	57 680	301	4	20 регионов, 103 провинции	8 104
Япония	126 772	378	2	47	3 000
Мексика	101 879	1 973	3	32	2 443
Новая Зеландия	3 864	269	2	12	74
Норвегия	4 503	324	3	19	435
Дания	5 353	44	3	14	275
Швеция	8 875	450	3	24	286
Испания	40 038	505	3	17	50 провинций, 8097 муни-ципалитетов
Швейцария	7 283	41	3	26	около 3 000
Велико-британия	59 648	245	2*	92	540
США	278 059	9 629	3	51	около 39 000

* В Шотландии, Уэльсе и части Англии действуют два административных уровня.

Выделяются два основных подхода к применению принципов лучшей практики в управлении региональными и муниципальными финансами. Первый состоит в развитии соответствующего федерального (национального) законодательства, устанавливающего стандарты и требования, которые должны выполняться РМОВ. В целом такой подход характерен для стран, не придерживающихся принципов «общего права»² (в данном обзоре — в основном страны континентальной Европы). Они разрабатывают нормы национального законодательства, содержащие все процедуры и технологии в области управления общественными финансами, которые национальные правительства считают лучшей практикой. С другой стороны, страны «общего права», большей частью представленные англосаксонскими странами, применяют другой подход к реализации принципов лучшей практики. Второй подход приводит к разработке двух видов документов — рекомендаций для РМОВ и коллекций практик, которые считаются лучшими/хорошими примерами. В некоторых случаях рекомендации или коллекции включаются в Кодексы лучшей/хорошей практики или подобные документы, которые в конечном счете часто отражаются в государственном законодательстве.

В федеральных государствах субнациональные образования обычно пользуются сравнительно большей автономией в принятии решений в сфере региональных и муниципальных финансов и играют ведущую роль в бюджетной системе страны (или даже доминируют в ней). В унитарных странах, наоборот, национальное правительство обычно доминирует в управлении общественными финансами. Также страны различаются по уровню контроля гражданского общества над управлением общественными финансами. Большинство стран, не придерживающихся принципов общего права, разрабатывают детальное законодательство с нормами и правилами (доминирование государства). В то же время страны общего права оставляют РМОВ больше возможностей для контроля над использованием общественных средств институтами гражданского общества (доминирование общества). Основываясь на анализе международного опыта в реализации принципов лучшей практики, страны, чей опыт представлен в отчете, были разбиты на 9 групп (табл. 3).

Таблица 3. Распределение стран по типу законодательства и уровню автономии РМОВ

		Национальное правительство или администрации субнациональных образований
		Доминирует национальное правительство	Баланс	Доминируют субнациональ-ные образования
Государство или общество (общее право или его отсутствие)	Доминирует государство	Япония, Россия	Аргентина, Индия, Мексика	Германия, Австрия
	Баланс	Дания, Норвегия, Швеция	Франция, Бельгия, Италия, Испания	Канада, Швейцария
	Доминирует общество	Новая Зеландия, Великобритания		Австралия, США

Англосаксонские страны применяют концепцию составления рекомендаций для распространения лучших практик. Наиболее яркими примерами могут считаться Кодексы лучших практик, составленные в США и Великобритании. Австралия, Канада и Новая Зеландия также относятся к числу стран, в которых действуют похожие документы. Вместе с тем собрание лучших/хороших практик редко принимает форму единственного в своем роде «национального» свода. Наоборот, существует плюрализм документов, подобных кодексам. В странах общего права коллекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансами существуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями, например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов³ (АГФ) поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пяти основным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность, управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управление долгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ, большое количество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают и распространяют собственные рекомендации по применению различных процедур в области управления общественными финансами. Например, Конференция мэров США собирает лучшие практики в своей базе данных, а Национальная лига городов предоставляет полезные советы в сфере организации «электронных правительств».

В странах, не следующих принципам общего права, таких как Франция или Германия, РМОВ выполняют требования национального законодательства. Лучшие практики, разрабатываемые и применяемые в развитие законодательно закрепленных процедур, достаточно быстро выносятся на всеобщее обсуждение и утверждаются в национальном (федеральном) законодательстве. Несмотря на эти различия (табл. 4), и тот и другой способы распространения лучшей практики имеют одну цель, а именно — повышение эффективности использования общественных средств на региональном и местном уровне.

Таблица 4. Сравнительный анализ законодательного и незаконодательного способа распространения принципов лучшей практики

	Законодательный	Незаконодательный
Роль национального правительства	Национальное законодательство устанавливает жесткие требования, которым должны следовать РМОВ	Национальное правительство предоставляет стимулы для РМОВ следовать стандартам лучшей практики
Роль негосударст-венных организаций	Негосударственные институты могли бы участвовать в обсуждениях проектов законов и дискуссиях, предшествующих внесению изменений в национальное законодательство	Негосударственные институты играют ключевую роль в сборе, оценке и распространении принципов лучшей практики
Массовость применения	Все РМОВ выполняют требования национального законодательства	РМОВ могут применить принципы лучшей практики в соответствии с предпочтениями и потребностями их граждан
Гибкость	Национальное законодательство может быть изменено путем долгой процедуры, которая подразумевает участие всех заинтересованных сторон как на национальном, так и на местном уровнях	Национальное правительство может использовать опыт РМОВ, которые применяют отдельные практики, для проверки их качества и последствий применения с тем, чтобы способствовать распространению лучших практик. Новые технологии могут тестироваться в нескольких регионах/муниципальных образованиях прежде, чем рекомендоваться к использованию другими РМОВ
Сопоста-вимость отчетности	Все РМОВ используют единые стандарты отчетности. На мониторинг региональных и муниципальных финансов затрачивается меньше времени и усилий	РМОВ могут готовить отчеты, используя собственные стандарты. Со стороны национального правительства могут потребоваться дополнительные ресурсы для мониторинга региональных и муниципальных финансов
Уровень квалификации финансистов РМОВ	Финансисты РМОВ должны выполнять требования и инструкции федерального правительства. В большинстве случаев это техническая работа	Намного больше времени должно отводиться на инновационный процесс в развитии и применении новых процедур и технологий в управлении общественными финансами
Время и стоимость	Достаточно много времени требуется для разработки детальных технологий и практик, составления руководств и обучения представителей РМОВ новым процедурам. Затраты полностью финансируются из национального бюджета	Все расходы по разработке и применению лучших практик несут РМОВ. Однако для распространения лучших практик может понадобиться больше времени

Различия в подходах, используемых в кодексах и подобных им документах, отражаются в целях, которые ставят авторы этих материалов. Можно выделить, по крайней мере, три основных цели: (1) соответствие строго определенным нормам, (2) достижение определенных результатов и (3) предложение готовых процедур/технологий для РМОВ. В ряде документов преследуется лишь одна цель, в других речь идет о комбинации всех трех целей.