1. Основные подходы к решению вопроса о выделении критериев развития образовательной организации

Кто же должен заниматься разработкой системы критериев (индикаторов, показателей и т.п.), позволяющих оценить, насколько успешно та или иная организация выполняет разработанную ею Программу развития? С одной стороны, решение данного вопроса вроде бы очевидно: «Разрабатывать систему индикаторов призваны федеральные органы управления образованием с непосредственным участием ученых, научных учреждений РАО и ведущих вузов страны, с учетом мнения профессионалов образовательных учреждений разных типов и видов, активно внедряющих инновационные образовательные технологии, а также работодателей, участвующих в выработке направлений совершенствования учебного процесса»⁴.

С другой стороны, в методических материалах по написанию программ развития образовательных учреждений нет четкости относительно определения критериев оценки эффективности деятельности по развитию образования. В них не проводится четкой грани между понятиями «функционирование» и «развитие образования». Данная проблема поставлена на повестку дня авторитетными представителями педагогического сообщества⁵.

Получается, что вопрос об основных подходах к оценке эффективности деятельности образовательных организаций до конца не решен.

1. Комплексный подход

Ориентиром для нас могут стать Программы развития, созданные на Федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В нашей деятельности мы учитывали следующие документы.

Во-первых, речь идет о Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». В этом документе говорится: «Инновационная деятельность ориентирована на совершенствование научно-педагогического, учебно-методического, организационного, правового, финансово-экономического, кадрового, материально-технического обеспечения системы образования и осуществляется в форме реализации инновационных проектов и программ организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и иными действующими в сфере образования организациями, а также их объединениями. При реализации инновационного проекта, программы должны быть обеспечены соблюдение прав и законных интересов участников образовательных отношений, предоставление и получение образования, уровень и качество которого не могут быть ниже требований, установленных федеральным государственным образовательным стандартом, федеральными государственными требованиями, образовательным стандартом»⁶. При таком подходе четко определяется нижняя граница комплексно понимаемого качества образования, в то же время предполагается достаточная свобода образовательных организаций в их развитии.

Во-вторых, мы учитывали опыт разработки соответствующего раздела в документах, определяющих стратегию развития страны в целом. Такова утвержденная в 2012 году постановлением Правительства Российской Федерации государственная программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы. В 12 параграфе данного документа изложена Методика оценки эффективности государственной программы Российской Федерации «Развитие образования»⁷.

Данная методика оценки эффективности и результативности государственной программы учитывает, во-первых, степень достижения целей и решения задач государственной программы в целом и ее подпрограмм, во-вторых, степень соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета и, в-третьих, степень реализации мероприятий и достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации.

Оценка степени достижения целей и решения задач государственной программы в целом осуществляется на основании показателей (индикаторов) достижения целей и решения задач государственной программы. Показатель степени достижения целей и решения задач государственной программы в целом рассчитывается по формуле (для каждого года реализации программы).

В формуле учитываются следующие позиции:

– значение показателя степени достижения целей и решения задач государственной программы в целом;

– число показателей (индикаторов) достижения целей и решения задач государственной программы;

– соотношение фактического и планового значения k-го показателя (индикатора) достижения целей и решения задач государственной программы.

Значение показателя эффективности, превышающее единицу, свидетельствует о высокой степени эффективности реализации государственной программы.

Оценка степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета рассчитывается согласно другой формуле, в которой учитываются такие позиции:

– запланированный объем затрат из средств бюджета города на реализацию программы;

- фактический объем затрат из средств бюджета города на реализацию программы.

Значение показателя эффективности, превышающее единицу, свидетельствует о высокой степени соответствия фактических затрат их запланированному уровню и эффективности использования средств федерального бюджета.

Общая эффективность и результативность государственной программы определяется по формуле, в которой соотносятся различные виды эффективности применительно к выполнению подпрограмм государственной программы.

В заключение говорится, что помимо расчетов по данной методике предполагается проведение оценки эффективности конкретных мероприятий и мер Государственной программы с использованием современных экономических и социологических количественных и качественных методов.

Конечно, данный поход отражает в полной мере специфику заявленной нами темы, но его сложно внедрить целиком в деятельность отдельных образовательных организаций, т.к. рекомендованные вычисления достаточно сложны и освоение формул требует специальной подготовки. Вместе с тем, их применение, на наш взгляд, весьма целесообразно, если речь идет о проектировании и реализации наиболее проблемных с точки зрения обоснования целесообразности и экономичности подпрограмм Программы развития.

На основе Федеральной программы разработаны документы более локального уровня. Такова Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)»⁸. В данном документе интересна дифференциация макроэкономических и микроэкономических показателей и созданная на этой основе методика оценки эффективности и результативности реализации Государственной программы.

Оценка эффективности и результативности Государственной программы, в соответствии с замыслом, осуществляется посредством сопоставления фактически достигнутых значений натуральных показателей Государственной программы и планируемых значений данных показателей.

Методика оценки эффективности и результативности Государственной программы учитывает следующие показатели: степень достижения целей и решения задач Государственной программы в целом и ее подпрограмм; степень соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств бюджета города Москвы; степени реализации мероприятий и достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации.

Оценка степени достижения целей и решение задач Государственной программы в целом осуществляется на основании 12 показателей Государственной программы. Показатель степени достижения целей и решения задач Государственной программы в целом рассчитывается по формуле (для каждого года реализации Государственной программы), где учитываются следующие показатели:

– значение показателя степени достижения целей и решения задач Государственной программы в целом;

– число показателей достижения целей и решения задач Государственной программы;

– соотношение фактического и планового значения k-го показателя достижения целей и решения задач Государственной программы.

Значение, превышающее единицу, свидетельствует о высокой степени эффективности реализации Государственной программы.

Оценка степени достижения целей и решения задач подпрограмм Государственной программы учитывает показатели эффективности Государственной программы, показатели степени реализации мероприятий и достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации и рассчитывается согласно формуле , где учитываются следующие показатели

– значение показателя степени достижения целей и решения задач i-й подпрограммы;

– число показателей i-й подпрограммы;

– соотношение фактического и планового значения k-го показателя достижения целей и решения задач i-й подпрограммы, т.е. фактически показатели степени реализации мероприятий и достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации.

Значения, превышающие единицу, свидетельствуют о высокой степени эффективности реализации подпрограмм.

Оценка степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств бюджета города Москвы рассчитывается согласно формуле, где учитываются следующие показатели:

ЭИС – эффективность использование средств бюджета города Москвы;

ЗБ – запланированный объем затрат из средств бюджета города Москвы на реализацию Государственной программы;

ЗФ — фактический объем затрат из средств бюджета города Москвы на реализацию Государственной программы.

Значение, превышающее единицу, свидетельствует о высокой степени соответствия фактических затрат их запланированному уровню и эффективности использования средств бюджета города Москвы.

Общая эффективность и результативность Государственной программы определяется по формуле, где учитываются следующие показатели:

ПР – эффективность и результативность Государственной программы;

М – число подпрограмм Государственной программы.

Значения ПР, превышающие единицу, свидетельствуют о высокой эффективности и результативности Государственной программы.

Как видим, подобный опыт муниципального уровня, аналогичен подходам, которые мы наблюдали на уровне федеральном, и при этом столь же сложен для повсеместного применения.

Интересный опыт представлен в документах, отражающих тенденции развития отдельных отраслей образования. Такова «Концепция развития российского математического образования», проект которой обсуждался на Всероссийском съезде учителей математики.

В версии от 10 июня 2013 года⁹ есть интересный момент – пункт, предполагающий обоснование рисков выделения индикаторов оценки эффективности выполнения Программы. Прежде всего, имеется в виду риск некорректного использования индикаторов. Вводимые в Концепции и используемые при реализации соответствующих программ и мероприятий индикаторы могут:

• фальсифицироваться (в частности, некорректно измеряться)

• считаться целью, а не измерителем (под них будет подгоняться система)

• приводить к излишнему контролю, сдерживанию инициативы учителя, подгонке выдающихся, неординарных педагогов под некоторый желаемый стандарт.

Для снижения этого риска реализация концепции должна обеспечить:

• независимость измерений от систем аттестации, аккредитации, управления, надзора, контроля, методического сопровождения образования

• максимальную анонимность, необходимое комплексирование достоверных первичных данных

• добровольность представления данных педагогом, в частности, возможность доступа только к рубежным, кумулятивным, агрегированным и т. д. данным.

Ориентируясь на реалии современной школы, мы можем судить о том, что не все меры по снижению этих рисков могут быть применены, но понимаем, что сама постановка вопроса своевременная и актуальна.

Подобное можно сказать и относительно того, что одним из важных рисков могут стать различные подходы отдельных субъектов образовательной деятельности к определению числовых показателей выделенных индикаторов. Поэтому в последнем документе говорится о том, что индикаторы реализации концепции будут детально проработаны в отношении регламентов, процедур и целевых значений в первый период реализации концепции.

Ожидается, что в ближайшей перспективе большая часть образовательных отношений будет протекать в информационной образовательной среде. Ход этого процесса и его результаты будут в ней фиксироваться. В ней же будет идти индивидуальное планирование работы учителя и каждого учащегося. Зафиксированное в среде будет дистанционно доступно и внешнему наблюдателю. Эти возможности будут играть принципиальную роль в проектировании и использовании измерителей для систем образования, в частности, измерителей эффективности различных образовательных реформ.

Фиксация в информационной среде хода образования каждого отдельного человека может быть использована в системе оценке качества образования и эффектов идущих в нем изменений. Измерения могут вести все субъекты: сам человек, его родители, педагоги, непосредственно заинтересованные в достижении наилучших результатов, педагоги, которые работали с обучающимся раньше или, возможно, будут работать с ними в дальнейшем, а также в той или иной степени «независимые» эксперты, например представители органов управления образования.

На основании измерений может быть сделан прогноз последующих образовательных результатов обучающегося. Задача очередного этапа образования для человека и всей системы образования – достичь для каждого члена общества максимально возможных образовательных результатов и спроектировать дальнейшие шаги.

Добросовестные, конструктивно настроенные участники образовательного процесса должны быть заинтересованы в формировании общей, объективной системы оценивания. Отклонения от этой системы, возникшие в результате индивидуальной необъективности, предвзятости, неквалифицированности могут быть видны самим участникам, их партнерам и коллегам (в частности, такие отклонения выявляются при сопоставлении измерения «на выходе» из очередной ступени образования и «на входе» в следующую), внешним наблюдателям.

Разумеется, в данном случае, как и во многих других вопросах реализации концепции, речь идет о постепенном формировании культуры, а не о нормативном, админстративно-командном регулировании системы образования.

К используемым способам дополнительной объективизации измерений при таком подходе относятся:

• детальная фиксация процедур и регламентов измерений и следование им;

• сопоставление измеряемого параметра для одной группы (на которую направлено измерение) со всей возрастной (или иной, более широкой) группой, например, сопоставление баллов выпускников, идущих в педвузы, со всеми выпускниками, идущими в вузы;

• использование международных измерителей и возможность сопоставления с общемировой тенденцией (например, определение места страны на шкале всех стран, принимающих участие в исследовании);

• использование независимых экспертных оценок.

В муниципалитетах существуют свои, во многом сходные с федеральными подходы к выделению критериев оценки эффективности развития образовательных организаций. Например, в приложении к ежегодному Публичному докладу о результатах деятельности муниципального бюджетного образовательного учреждения методический центр в системе дополнительного педагогического образования содержится рейтинг образовательных организаций города на основе мониторинга результатов, мониторинга условий и собственно мониторинга развития.

Нас будут в соответствии с нашей темой интересовать те критерии, которые заложены в мониторинге развития. Учитываются следующие позиции¹⁰.

- Участие в конкурсной деятельности (по уровням)

Доля образовательных учреждений, победивших в конкурсах

Доля педагогов, принявших участие в конкурсах

- Участие в инновационной деятельности

Доля учреждений, имеющих статус муниципальной опорной площадки (МОП), муниципальной экспериментальной площадки (МЭП¹¹), базовая школа (БШ), пилотной школы (ПШ)

Доля учреждений, имеющих статус региональной экспериментальной площадки (РЭП), федеральной экспериментальной (ФЭП)

Представление педагогического опыта

- Доля педагогов, имеющих публикации

- Количество педагогов, получивших гранты

- Количество педагогов, участвовавших в конкурсе лучших учителей (ПНПО)

- Количество педагогов, победивших в конкурсе лучших учителей (ПНПО

Развитие единого информационного пространства

- Эффективность работы образовательных учреждений по информатизации

- Доля учителей, применяющих ИКТ

- Количество учащихся на один компьютер

- Количество учащихся на один компьютер, используемый в образовательном процессе

Эффективность управленческой деятельности

- Количество учащихся на одного учителя

- Доля административных работников.

Конечно, в Программе развития образовательной организации содержится информация, касающаяся и оптимизации показателей результативности деятельности, а также ее условий. Поэтому подходы, используемые в данном мониторинге, мы и называем комплексными, а не аспектными.

Вместе с тем, уже перечисленные показатели свидетельствуют о том, что при оценке деятельности образовательных организаций остаются некоторые проблемы. Во-первых, здесь используются только количественные характеристики. Во-вторых, критерии предлагается конкретизировать через понятия, которые сами являются сложными, комплексными и нуждающимися в конкретизации. Самый показательный пример того – критерий «Развитие единого информационного пространства» содержит подкритерий – «Эффективность работы образовательных учреждений по информатизации».