Глава 3 административно-правовые нормы

3.1. Понятие и признаки административно-правовых норм

Нормы права по своему юридическому содержанию представляют определённые правила поведения, устанавливаемые государством. Их соблюдение гарантируется различными средствами также государственного характера (организационные, стимулирующие, разъяснительные меры). При их несоблюдении могут использоваться меры государственного принуждения, в том числе и юридическая ответственность (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная). В подобном качестве правовые нормы фактически выражают регулирование соответствующих общественных отношений.

Правовое регулирование управленческих общественных отношений осуществляется с помощью административно-правовых норм, определяющих границы должного поведения их участников в сфере государственного управления. В них получает непосредственное выражение регулятивная роль административного права.

Административно-правовые нормы, таким образом, представляют собой устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма ис полнителънои власти (в сфере государственного управления). Такого рода отношения принято называть управленческими.

Регулирующее назначение административно-правовых норм выражается в том, что они устанавливают, когда и при соблюдении каких условий действия, совершаемые органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными и негосударственными организациями, а также гражданами в сфере государственного управления, точно соответствуют требованиям законности. Вместе с тем в административно-правовых нормах указывается, какие действия можно совершать, от каких следует воздержаться и какие совершать необходимо.

Следовательно, в этих правовых нормах либо предписывается определённый вариант должного поведения, либо он дозволяется (разрешается) при соблюдении предусмотренных нормами условий, либо, наконец, совершение определённых действий запрещается. Тем самым создаётся правовой режим поведения сторон (участников) управленческих общественных отношений.

Конечно, в административно-правовых нормах проявляются качества, присущие любой правовой норме. Соответственно они определяют обязанности и права участников регулируемых общественных отношений, а также их ответственность в случае нарушения прав и неисполнения обязанностей. При этом права и обязанности сторон этих отношений взаимны, т.е. они взаимодействуют как носители взаимных юридических прав и обязанностей. Данное общее правило, характерное для регулирования любых общественных отношений, действует, несмотря на то, что одна сторона управленческих отношений является представителем исполнительной власти, т.е. носителем юридически властных полномочий.

Действительно, та сторона этих отношений, которой адресуется властное предписание, обязана его исполнить. Но было бы неверным полагать, что в сфере государственного управления у субъектов исполнительной власти имеются только права, а у второй стороны регулируемого отношения – только обязанности. Конечно, в каждом управленческом отношении, урегулированном административно-правовой нормой, правам носителя властных полномочий соответствуют обязанности другой стороны. Однако и другая сторона наделяется при этом определёнными правами по отношению к исполнительному органу (должностному лицу). И этим правам соответствуют определённые обязанности такого органа. Например, праву гражданина на подачу заявления или жалобы соответствует обязанность органа (должностного лица) принять, рассмотреть и разрешить их. Практически это означает такое соотношение прав и обязанностей сторон, в рамках которого обе они юридически обязаны действовать строго в соответствии с предписаниями административно-правовой нормы.

Разумеется, наличие в управленческих отношениях исполнительных органов государственной власти (или их представителей) предполагает наделение их соответствующим объёмом юридически властных полномочий, которых нет в таком объёме или же нет вообще у второй стороны. Это оказывает влияние на характер взаимодействия участников управленческих отношений, что, однако, не превращает вторую сторону отношения в «слепого» исполнителя повелительных (императивных) волеизъявлений субъекта исполнительной власти.

Административно-правовые нормы закрепляют не только права граждан, государственных и негосударственных формирований в сфере регулируемых управленческих отношений, но и их юридические гарантии, включающие как запреты на совершение исполнительными органами (должностными лицами) определённых действий, так и их ответственность за игнорирование прав второй стороны отношения. Так, исполнительным органам запрещено вмешательство в оперативную деятельность предприятий, кроме случаев осуществления контроля за соблюдением ими действующего законодательства; не допускается вмешательство этих органов также в деятельность общественных объединений; должностные лица несут административную ответственность за нарушение законодательства об охране труда и т.д.

В своём большинстве административно-правовые нормы имеют непосредственным адресатом органы исполнительной власти. И это понятно, так как именно они осуществляют государственно-управленческую деятельность, в связи с которой и возникают управленческие отношения. Следовательно, административно-правовые нормы в значительной степени рассчитаны на регулирование организации и функционирования субъектов исполнительной власти. Ими определяются система и структура этих субъектов; объём предоставляемых им юридически властных полномочий; устанавливаются их обязанности как перед государством, от имени которого они выступают, так и перед другими участниками управленческих отношений, а также их ответственность за свою деятельность; определяется порядок совершения ими соответствующих действий (например, порядок издания правовых актов, применения мер государственного принуждения, разрешения жалоб и заявлений и т.п.). Однако роль административно-правовых норм не может быть сведена к чисто аппаратным. Они также содержат правила поведения, адресуемые всем иным возможным участникам регулируемых управленческих отношений.

Говоря об особенностях административно-правовых норм, нельзя не учитывать ряд иных важных обстоятельств. Так, достаточно часто они устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и, что особенно важно, самими её субъектами. Почти все исполнительные органы либо их руководители правомочны издавать норматив ные правовые акты различной юридической силы. Содержащиеся в них административно-правовые нормы распространяются либо лишь на подведомственные данному исполнительному органу объекты (например, акты отраслевых министерств), либо на определённый круг объектов, либо, наконец, на все объекты, действующие в сфере государственного управления (например, акты, устанавливающие общеобязательные правила безопасности дорожного движения, охраны природной среды).

Вся совокупность административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно субъектами исполнительной власти. Ряд таких норм содержится в Конституции Республики Беларусь, во многих законодательных актах. Конечно, их юридическая сила различна.

Нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по отношению к нормам, установленным в законах, т.е. нормы, содержащиеся в актах органов исполнительной власти, носят подзаконный характер.

Почему исполнительным органам предоставлена возможность самостоятельного нормотворчества? Объясняется это тем, что законодательно установленные нормы административного права, как правило, не имеют прямого действия, так как закон является наиболее общим правилом поведения, не учитывающим конкретные особенности и условия их практического применения (исполнения). Но потребность в таком учёте несомненна. Именно поэтому на долю исполнительной власти падает основная нагрузка по приданию общим правилам поведения, установленным законом, прямого действия. Эта цель достигается путём создания подзаконных административно-правовых норм, детализирующих либо конкретизирующих, т.е. опосредующих, соответствующие нормы закона. Во многих случаях в самом тексте закона прямо оговариваются нормотворческие полномочия именно субъектов исполнительной власти.

Далее следует назвать уже упоминаемые ранее особенности, которые проявляются в административно-правовых нормах как в правовой форме реализации исполнительной власти. В этом смысле примечательно, например, то, что в отличие от многих других правовых норм они оснащены собственными юридическими, средствами защиты от посягательств на них (невыполнение или недобросовестное выполнение их требований). Имеется в виду административная ответственность, наступающая, как правило, во внесудебном, порядке.

С помощью таких юридических средств практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (трудового, финансового и т.п.).

Таким образом, регулирующее значение административно-правовых норм широкомасштабно, что полностью соответствует той роли механизма исполнительной власти, которая отводится ему государством и правом. При этом, конечно, необходимо учитывать, что эти правовые нормы не регулируют отношения между гражданами.

Таким образом, административно-правовые нормы – это правила поведения, регулирующие управленческие отношения, установленные компетентными государственными органами и обеспечиваемые государственным принуждением (схема 3.1).

Схема 3.1

Назначение норм административного права:

1) регламентируют формы и методы осуществления исполнительной власти;

2) устанавливают правовое положение и компетенцию органов исполнительной власти;

3) регулируют деятельность органов исполнительной власти;

4) определяют порядок взаимоотношений между субъектами управления.

Специфика административно-правовых норм заключается в определении границ должного поведения в управленческих отношениях. Это означает, что с помощью административно-правовых норм устанавливается, когда и при соблюдении каких условий действия субъектов управленческих отношений соответствуют требованиям режима законности в государстве, дисциплины и правопорядка. При соблюдении определённых условий эти нормы дозволяют совершение определённых действий или запрещают определённые варианты поведения (схема 3.2).

Схема 3.2

Признаки нормы административного права:

1) является разновидностью юридических норм;

2) обладает государственно-властным характером;

3) принимается уполномоченными субъектами;

4) формально определена;

5) имеет структурную организацию;

6) носит общеобязательный характер;

7) регулирует отношения в сфере государственного управления (в сфере функционирования механизма исполнительной власти) и отношения управленческого характера в иных сферах;

8) обеспечивается государственным принуждением.