2.4. Система административного права

Под системой административного права понимаются объединённые единой целью отрасль права, наука и учебная дисциплина, которые могут выступать в роли самостоятельных системообразующих явлений. Так, систему отрасли административного права можно представить как совокупность административно-правовых норм, институтов и административно-правовых отношений, объединённых предметом и методом регулирования (схема 2.8).

Схема 2.8

Система административного права:

1) отрасль права;

2) наука;

3) учебная дисциплина.

Что же касается учебной дисциплины «Административное право», то сегодня существуют различные подходы к её пониманию. Условно эти подходы можно разделить на две основные группы:

• первая позиция заключается в признании целесообразности деления административного права на две части – Общую и Особенную;

• вторая позиция выделяет три и более части административного права.

Система административного права является динамичной, развивающейся в соответствии с процессами, происходящими как в обществе, так и в науке.

2.5. Механизм административно-правового регулирования и его элементы

Проблемы, относящиеся к правовому регулированию вообще и механизму административно-правового регулирования в частности, выражают принципиальный подход к самой правовой действительности, раскрывая его теоретическое и практическое значение.

Правовая действительность характеризуется действиями сторон, раскрывая при этом определённую черту права, его роль как регулятора общественных отношений, поднимая на новую ступень традиционную юридическую проблему – вопросы юридических норм, их классификации, толкования и применения норм права, которые становятся правовыми средствами, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений.

В теории права под механизмом правового регулирования понимается взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения.

Вопрос о структуре механизма правового регулирования и его элементах в науке общей теории права решается неоднозначно. Так, С.С. Алексеев выделяет в его структуре в качестве правовых средств следующие элементы: юридические нормы, правовые отношения, акты реализации прав и обязанностей. Другие исследователи относят к элементам механизма правового регулирования нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, акты применения права.

Между тем все исследователи сходятся во мнении, что механизм правового регулирования – это совокупность правовых средств, направленных на реализацию правовых норм в конкретных правоотношениях. Путём механизма правового регулирования осуществляется правоприменение как особая форма реализации права. Данный механизм показывает динамику развития правоотношений между органом государства и подвластным ему субъектом. Именно поэтому понимание механизма правового регулирования имеет принципиальное значение для усвоения базовых категорий административного права.

Ценность права как нормативного регулятора заключается в эффективности его воздействия на общественные отношения. Н.И. Матузов и А.В. Малько справедливо отмечают, что можно иметь самое совершенное законодательство, прекрасные, мудрые законы, но если они никем не будут восприниматься и исполняться, то всё это превращается в свод благих пожеланий; усилия законодателей, правотворческих органов будут сведены на нет. Закон силён не своими абстрактными достоинствами, а реальным, позитивным действием. Мёртвые, нефункционирующие законы никому не нужны, так как никакой пользы не приносят.

Следует отметить, что правоприменение осуществляют органы исполнительной власти (органы государственного управления), которые выступают специальным субъектом административных правоотношений.

Процесс правоприменения начинается с нормативного закрепления прав и обязанностей участников правоотношений. В науке эта стадия правового регулирования получила название общего действия права или стадия правоустановления. Как отмечает В.С. Нерсесянц, правоустановление (установление права в его статике) представляет собой исходную стадию правового регулирования – правовое регулирование в его абстрактно-общей форме, не конкретизирующей регулятивно-правовое значение норм применительно к конкретному поведению конкретного лица в конкретных условиях. Данная стадия правового регулирования характеризуется тем, что в процессе общего действия права субъекты правоотношений персонально не определены. Это означает, что правовая норма закрепляет взаимные права и обязанности неких гипотетических субъектов, которые при наступлении определённых условий должны действовать тем или иным образом.

Таким образом, исходным, основным элементом механизма правового регулирования является правовая норма. Как уже было отмечено, правовая норма направлена на регулирование общественных отношений, которые, в свою очередь, представляют собой совокупность прав и обязанностей субъектов. Однако формальное закрепление прав и обязанностей субъектов общественных отношений отнюдь не означает их фактического возникновения. Для того чтобы возникли конкретные правоотношения персонифицированных субъектов, нужен юридический факт.

Под юридическим фактом в общетеоретической правовой науке понимается конкретное жизненное обстоятельство, вызывающее возникновение общественных отношений. К возникновению конкретных общественных отношений между двумя или более персонифицированными субъектами могут привести следующие юридические факты:

1 деяния;

2 события.

Следует отметить, что в общетеоретической правовой науке в данном случае принято употреблять термин «действие». Между тем употребление данного термина при обозначении юридического факта как элемента механизма правового регулирования не совсем оправдано, поскольку не охватывает всей совокупности поступков субъектов правоотношений. Что касается понятия «деяние», то наиболее часто оно используется в правовых науках, исследующих проблемы регулирования правоохранительных общественных отношений как некое противоправное поведение лица, посягающее на охраняемые правом общественные отношения. В свою очередь, деяние может выражаться в двух формах – действие и бездействие.

Можно обоснованно утверждать, что понятие «деяние» охватывает не только противоправное поведение субъектов, а применимо ко всем поступкам субъектов правоотношений. Таким образом, термин «деяние» шире, чем термин «действие», и эти два понятия соотносятся как общее и частное.

Таким образом, деяния – это юридические факты, зависящие от волеизъявления субъекта правоотношения. Они могут быть правомерными и неправомерными и выражаться в действиях и бездействиях. Так, например подача в лицензирующий орган заявления о получении лицензии является юридическим фактом, вызывающим возникновение лицензионных правоотношений и выраженным в правомерном действии. Совершение лицом административного правонарушения порождает возникновение правоохранительных правоотношений, направленных на рассмотрение дела об административном правонарушении и применении к виновному соответствующего административного взыскания. В данном случае совершение административного правонарушения является юридическим фактом, вызывающим возникновение правоохранительных общественных отношений и выраженным в неправомерном действии.

События – юридические факты, не зависящие от волеизъявления субъектов правоотношений. К ним можно отнести события природного либо техногенного характера (наводнения, землетрясения, техногенные катастрофы, не связанные с человеческим фактором, и т.д.), рождение или смерть человека и т.д.

Таким образом, юридический факт – это то конкретное жизненное обстоятельство, которое вызывает к жизни конкретное правоотношение между двумя или более персонально определёнными субъектами.

Следовательно, третьим элементом механизма правового регулирования являются общественные отношения. Общественные отношения представляют собой совокупность урегулированных правовыми нормами прав и обязанностей их субъектов, которые реализуются посредством их активных действий. Действия субъектов правоотношения по реализации прав и обязанностей являются актами реализации прав и обязанностей субъектов.

Акты реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений – это действия целерациональные, направленные на достижение социально значимого результата в виде приобретения, использования, либо охраны определённого блага, необходимого управомоченной стороне правоотношения.

Указанная цель достигается посредством принятия уполномоченным государственным органом соответствующего основанного на нормах закона решения. По сути, указанное решение и есть результат механизма административно-правового регулирования, результат урегулирования одного конкретного персонифицированного правоотношения. Такое решение оформляется в виде официального индивидуального правоприменительного акта, содержащего юридически властное предписание уполномоченного государственного органа или его должностного лица, направленное на предоставление или охрану определённого блага, необходимого управомоченной стороне правоотношения.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что механизм административно-правового регулирования представляет собой не только и даже не столько совокупность административно-правовых средств урегулирования конкретного правоотношения, сколько динамику действия права, или динамику реализации абстрактной правовой нормы в конкретном персонифицированном административном правоотношении.

Исходя из изложенного, элементами механизма административно-правового регулирования являются:

• нормы административного права;

• юридические факты;

• административно-правовые отношения;

• акты официального толкования норм административного права;

• акты применения норм административного права.

Эффективность функционирования механизма административно-правового регулирования существенно зависит от уровня правосознания граждан – совокупности взглядов, мнений, выражающих определённые отношения людей, их социальных групп к праву, правоприменительной деятельности, законности, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов отношений.

Уровень правосознания влияет на состояние дисциплины и законности в сфере государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования в административно-правовых отношениях конкретных субъектов государственного управления.

Таким образом, механизм административно-правового регулирования – это совокупность средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений, возникающих по поводу правоотношений реализации исполнительной власти (схема 2.9).

Схема 2.9

Механизм административно-правового регулирования:

1) нормы административного права;

2) юридические факты:

2.1 деяния (действия либо бездействия):

2.1.1 правомерные;

2.1.2 неправомерные;

2.2 события;

3) административно-правовые отношения;

4) акты официального толкования норм административного права;

5) акты применения норм административного права.