2.2. Метод административно-правового регулирования

Предмет правового регулирования является основным, но не единственным критерием разграничения системы права Республики Беларусь. Именно специфика общественных отношений, входящих в сферу регулирования административно-правовых норм, определяет особенности метода административного права. При этом используется совокупность правовых средств регулирующего воздействия норм на управленческие отношения, поведение их участников. Вместе с предметом они характеризуют отрасль административного права Республики Беларусь. При этом метод административно-правового регулирования выступает основополагающим критерием разграничения различных отраслей права (схема 2.4).

Схема 2.4

Методы административного права:

1) метод централизованного, императивного регулирования (административно-правовой метод);

2) метод децентрализованного, диспозитивного регулирования.

Методы правового регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти – это совокупность правовых средств, способов, приёмов, посредством которых регулируются управленческие отношения.

Суть методов административно-правового регулирования – установление определённого порядка действий, запрещение определённых действий; предоставление возможности выбора одного из предусмотренных нормой административного права вариантов должного поведения; предоставление возможности совершать либо не совершать действия, пересмотренные нормой административного права, в условиях, определённых данной нормой (схема 2.5).

Схема 2.5

Способы административно-правового регулирования:

1) предписание (обязывание) – возложение безусловной, прямой юридической обязанности совершать определённые действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;

2) запрет – возложение на лиц прямой юридической обязанности не совершать (воздерживаться от совершения) соответствующих действий в условиях, предусмотренных правовой нормой;

3) дозволение (управомочивание) – предоставление участнику правоотношений субъективных прав на совершение определённых действий либо отказ (воздержание) от их совершения по своему усмотрению;

4) рекомендация – пожелание юридического характера, как наилучшим образом поступать в условиях, предусмотренных правовой нормой

2.3. Функции и принципы административного права

Функции административного права обусловливают его значение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Функционирование административного права можно определить как реализацию запрограммированных потенциальных возможностей правовой системы (схема 2.6).

Схема 2.6

Функции административного права – основные направления правового воздействия на общественные отношения, регулируемые данной отраслью права:

1) регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права;

2) охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано правовое государственное административное принуждение, применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции и т.д.

В границах своего предмета административное право выполняет регулятивную функцию. Её содержание составляет создание определённого правового режима организации и деятельности органов исполнительной власти в соответствии с их конституционным назначением, а также обеспечение правомерного поведения участников регулируемых общественных отношений.

Естественно, что данная общеправовая функция – главное содержание административно-правовых норм, так как регулирование в юридическом смысле выражается в установлении правил должного поведения. Установление подобных правил в сфере государственного управления является основным проявлением служебной роли административного права.

Административно-правовое регулирование управленческих общественных отношений может иметь различную целевую нагрузку и соответственно различные формы своего выражения. Учитывая это, можно говорить о трёх важнейших проявлениях регулятивной функции административного права.

1. В полном соответствии с ролью исполнительной власти в государственно-властном механизме с достаточной степенью отчётливости проявляется правоисполнительная функция административного права. Это означает, что главное содержание административно-правового регулирования находит выражение в обеспечении свойственными ему средствами проведения в жизнь (исполнения) требований действующего законодательства.

2. Административно-правовое регулирование вместе с тем выражается и в том, что соответствующие субъекты исполнительной власти полномочны самостоятельно, но на подзаконной основе творить правовые нормы. В этом суть правотворческой, или правоустановительной функции административного права. Главное, что необходимо при этом учитывать, заключается в том, что административное нормотворчество производно от основной, т.е. правоисполнительной, функции административного права и служит её интересам. Практически это означает, что нормы административного права, создаваемые самими органами исполнительной власти, по своей сути также являются конкретной формой правоисполнения. Так, Правительство Республики Беларусь – центральный орган исполнительной власти издаёт правовые акты (постановления), имеющие нормативный характер, на основании и во исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь и нормативных правовых актов Президента.

3. В процессе административно-правового регулирования реализуется также и правоохранительная функция, назначение которой – обеспечить соблюдение установленного правового режима и защиту законных прав и интересов участников регулируемых общественных отношений. Следует подчеркнуть, что в порядке осуществления широкого круга контрольно-надзорных полномочий и применения мер административного принуждения исполнительные органы и их должностные лица практически обеспечивают правовую защиту многих общественных отношений, регулируемых иными отраслями действующего права.

Под принципами права понимаются основные начала (идеи), характеризующие содержание права, закрепляющие закономерности его развития и определяющие механизм правового регулирования управленческих отношений.

Принципы отраслей права (схема 2.7) различаются по своему содержанию и характеристикам и отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования исполнительной власти, определяя содержание взаимоотношений внутри данной системы, т.е. это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций.

Схема 2.7

Основные принципы административного права:

1) принцип законности;

2) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина;

3) принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

4) принцип обеспечения права граждан на участие в государственном управлении;

5) принцип равенства граждан перед законом;

6) принцип гуманизма;

7) принцип подконтрольности и подотчётности государственных органов и государственных служащих;

8) принцип профессионализма и компетентности государственных служащих при осуществлении государственного управления;

9) принцип гласности в осуществлении государственного управления;

10) принцип ответственности государственных органов за принятые решения.

1. Принцип законности означает, что орган исполнительной власти обязан осуществлять управленческую деятельность только в пределах предоставленной законом компетенции и в соответствии с законодательством Республики Беларусь; все государственные органы, их должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия и правовой защиты особенно ярко проявляется тогда, когда речь идёт о взаимоотношениях властвующей исполнительной власти с её государственными служащими, с одной стороны, и гражданами с их правами, свободами, пожеланиями, жалобами – с другой.

3. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Административное право распространяется на регулирование специфической сферы общественных отношений, складывающихся преимущественно в системе исполнительной ветви государственной власти (однако регулирует определённые отношения также в системе законодательной и судебной власти – так называемые внутриаппаратные управленческие отношения).

4. Принцип обеспечения права граждан на участие в государственном управлении. Статья 37 Конституции закрепляет право граждан Республики Беларусь участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие обеспечивается реализацией гражданином своего права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, состоять на государственной службе.

5. Принцип равенства граждан перед законом выражается в том, что все граждане, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, имеют равные права и обязанности в сфере управления. Все граждане равны перед законом и судом.

6. Сущность принципа гуманизма заключается в том, что государство обеспечивает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права и свободы, охраняет достоинство личности, гарантирует свободы и личную неприкосновенность. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.

7. Принцип подконтрольности и подотчётности государственных органов и государственных служащих. Контроль и надзор обеспечивают действенность управленческой деятельности, эффективность функционирования государственных органов, реализацию прав и свобод граждан в сфере управления.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих при осуществлении государственного управления. Административное право устанавливает правовые основы управленческой деятельности в государственных органах. Следовательно, государство должно обеспечивать профессиональное выполнение публичных задач и функций.

9. Принцип гласности в осуществлении государственного управления обеспечивает справедливость и гарантирует возможность обратного влияния граждан на само государство, его органы исполнительной власти с целью достижения истины. Административное право, регулируя процедуру государственного управления, должно обеспечивать открытость информации об осуществляемой управленческой деятельности.

10. Принцип ответственности государственных органов за принятые решения призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности. Решения, принимаемые органами государственного управления, должны отвечать требованиям целесообразности и законности, а также соответствовать общему характеру осуществляемой управленческой деятельности.