10.6. Виды административно-правовых актов государственного управления

Акты государственного управления подразделяются на нормативные и ненормативные (индивидуальные) (схема 10.4).

Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительной власти (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения).

Важнейшее свойство нормативного акта – его правотворческое назначение.

Схема 10.4

Виды правовых актов управления в зависимости от юридических свойств:

1) нормативные – важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческой деятельности. Нормативные акты излагают нормы права, с принятием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяются или отменяются нормы, действовавшие ранее, и т.д. Нормативный акт вводит юридические нормы в правовую систему, является способом выражения и закрепления государственной воли;

2) ненормативные:

• распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

• распоряжения председателей палат Парламента – Национального собрания Республики Беларусь;

• распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь;

• акты прокуратуры и прокуроров, за исключением нормативных правовых актов Генерального прокурора Республики Беларусь;

• акты органов записи актов гражданского состояния.

Одним из основных признаков нормативных актов является возможность их неоднократного применения и охват содержащимися в них предписаниями индивидуально-неопределённых субъектов, т.е. отсутствие конкретного адресата.

Нормативные акты не только обладают определёнными свойствами, но с их непосредственным участием осуществляются:

• уточнение и детализация норм, содержащихся в законодательных актах;

• проведение в жизнь различных социально-экономических программ;

• закрепление типовых правил поведения в сфере государственного управления;

• определение организационно-правового статуса конкретных звеньев исполнительной власти;

• установление необходимых ограничений, запретов, предоставление специальных прав и специальных обязанностей, реализуемых в сфере государственного управления;

• защита определённых прав и свобод граждан и др.

Многообразие нормативных правовых актов позволяет классифицировать их по различным основаниям.

1. По юридической силе. Естественно, что акты органов вышестоящего звена имеют большую юридическую силу, чем акты органов нижестоящего звена.

2. По правовым последствиям. Не все акты вносят изменения в систему действующих правовых норм. Это даёт основания делить акты на основные и вспомогательные. К вспомогательным актам можно отнести те, которые, не изменяя действующей нормы, расширяют сферу её действия, а также акты, содержащие поручения нижестоящим органам издать соответствующие нормативные акты. Причём нормативный характер имеют не все эти предписания, а лишь те из них, которые выступают как юридическое основание последующего установления, изменения, отмены правовых норм или изменения сферы их действия.

Индивидуальные акты – это акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, один из способов реализации правовых норм. Они выступают в качестве юридических фактов: порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Отличительная особенность данного вида актов — их индивидуальный характер — свойство, давшее название виду. Его признаки заключаются в конкретности предписаний, адресации их персонально определённым субъектам, регулировании конкретных отношений, однократности реализации (применения, исполнения)и др.

Каждый индивидуальный акт управления один раз разрешает конкретное управленческое дело (вопрос). Действие же акта во времени, как известно, бывает различным. Многие индивидуальные акты вызывают возникновение таких правоотношений, которые прекращаются с однократным действием по исполнению содержащихся в них предписаний, например, приказ начальника, содержащий кратковременное поручение подчинённому сотруднику, постановление о применении штрафа.

Правовыми последствиями индивидуальных актов управления может быть возникновение не только административно-правовых, но и гражданско-правовых, трудовых, финансово-правовых отношений. Так, приказ о назначении лица на должность в государственном учреждении порождает административно-правовые и трудовые отношения. Акты управления являются одним из оснований, в силу которых возникают гражданские правоотношения.

Любой приказ о назначении того или иного лица на какую-либо должность в государственном аппарате действует в течение всего времени, пока не будет отменён другим приказом или фактически не утратит силу (упразднение органа, ликвидация должности и т.д.). Ещё дольше может простираться действие индивидуальных актов, наделяющих какие-либо субъекты правом пользования определёнными материальными или иными благами. Например, решение о назначении пенсии по старости исполняется каждый месяц, следовательно, многократно, и действовать может годами по отношению к одному конкретному лицу.

В зависимости от цели и характера все индивидуальные акты можно разделить на две большие группы: оперативно-исполнительные и правоохранительные .

Оперативно-исполнительными являются акты применения диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечислении средств, решение о выдаче ордера на квартиру и т.д.). Это наиболее многочисленная и весьма разнообразная группа актов управления. Индивидуальные оперативно-исполнительные акты издаются практически всеми органами исполнительной власти.

Правоохранительные индивидуальные акты управления издаются с целью обеспечить охрану права от нарушения либо восстановить нарушенное право. При этом в ряде случаев реализуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дисциплинарного взыскания за нарушения по службе, постановление о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного индивидуального акта нижестоящего органа и т.д.). В правоохранительных актах, как правило, даётся правовая оценка поведения (деятельности) различных субъектов правоотношений в сфере государственного управления. Но их нельзя отождествлять с мерами административного принуждения, которые включают в себя и соответствующие материально-технические операции (например, получение штрафных сумм, удержание их в случае неуплаты нарушителем в установленный законом срок и т.д.).

Индивидуальные акты по юридическим последствиям делятся на обязывающие; запрещающие; управомочивающие; поощряющие; содержащие отказы.

Соотношение нормативных и индивидуальных актов управления в общем плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие индивидуальных актов актам нормативным. Каждый индивидуальный акт должен строго соответствовать общему правилу, норме права, регламентирующей данный вид отношений. В этом состоит одно из проявлений принципа законности в государственном управлении.

В юридической литературе иногда кроме нормативных и индивидуальных выделяют ещё общие и смешанные правовые акты управления.

Общие акты содержат: общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня и т.д.); общие требования (о повышении требовательности к отдельным должностным лицам, усилении контроля за отдельной категорией граждан, обеспечении решения об экономии электроэнергии и т.д.); разъяснения чего-либо (правил использования земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, требований пожарной безопасности).

Смешанные акты содержат одновременно нормы права и правоприменительные решения, иногда ещё и общие требования.

Учитывая многообразие органов государственного управления, правовые акты классифицируются исходя из особенностей компетенции данных органов (схема 10.5).

Схема 10.5

Классификация актов управления по органам, их издающим:

1) декреты, указы и распоряжения Президента Республики Беларусь;

2) постановления, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты министерств (министров), государственных комитетов (председателей государственных комитетов);

3) постановления Совета Министров и распоряжения Премьер-министра;

4) приказы и распоряжения руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений исполнительных комитетов и администраций, руководителей определённых предприятий, учреждений и организаций;

5) решения местных исполнительных комитетов и местных администраций; распоряжения председателей исполнительных комитетов (глав местных администраций).

Немаловажную роль в государственном управлении играет Президент Республики Беларусь, который наделён соответствующей компетенцией.

Президент Республики Беларусь уполномочен издавать декреты, указы и распоряжения.

В ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» даётся следующее определение понятия декрета Президента Республики Беларусь: это нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений (схема 10.6).

Учитывая, что декретами Президента Республики Беларусь могут решаться и управленческие вопросы, отдельные из них являются одновременно и правовыми актами управления.

Схема 10.6

Виды декретов Президента Республики Беларусь:

1) декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий;

2) временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости по собственной инициативе или по предложению Правительства.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих: изменение и дополнение Конституции, её толкования; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчёта о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан.

Временные декреты должны быть в трёхдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики и сохраняют силу закона, если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от половинного состава обеих палат Парламента).

Декретами регулируются различные стороны государственной и общественной жизни, они всегда нормативны. В соответствии с Законом «О Президенте Республики Беларусь» декреты и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц.

Указ Президента Республики Беларусь – нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определённые правовые нормы.

Указами Президента регулируются вопросы о структуре органов исполнительной власти и другие вопросы, связанные с функционированием данной ветви власти, а также с осуществлением Президентом руководящих функций в отношении Правительства. Указы по юридической силе находятся ниже, чем декреты.

Распоряжения Президента Республики Беларусь не являются нормативными правовыми актами, если иное не предусмотрено Президентом; имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.

Совет Министров Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений. Используя данную форму управленческой деятельности, Правительство на практике осуществляет исполнительную власть. Постановления могут быть как нормативные, так и индивидуальные.

Принимаемые Советом Министров Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (положения, уставы, правила и т.п.) утверждаются постановлениями Совета Министров Республики Беларусь.

Акты Правительства обязательны на всей территории Республики Беларусь. Их юридическая сила больше по сравнению с актами, принятыми иными, подчинёнными ему органами государственного управления.

Совет Министров принимает нормативные правовые акты по вопросам, которые не могут быть решены министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Постановления Совета Министров могут быть отменены Президентом Республики Беларусь.

Председатель Совета Министров издаёт распоряжения. Они являются актами индивидуального характера. Кроме того, по результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра и его заместителей решения могут приниматься в форме протоколов, указаний, поручений. Эти правовые акты являются только индивидуальными, они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями, должны им соответствовать и не противоречить.

Акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются в форме постановлений и приказов.

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений. Принимаемые министерствами, иными республиканскими органами государственного управления иные нормативные акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами. Совет Министров утверждает указанные акты, подготовленные министерствами, а министры – подготовленные структурными подразделениями министерств. Приказы министров могут содержать как предписания конкретного характера, так и юридические нормы, т.е. быть ненормативными и нормативными. Инструкции же министерств всегда нормативные акты. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти могут быть отменены Президентом Республики Беларусь, а акты органов государственного управления, подчинённых Правительству, – Советом Министров Республики Беларусь.

Местные исполнительные комитеты и местные администрации в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений. Председатель исполнительного комитета, глава администрации издаёт распоряжения. С помощью этих актов проводятся в жизнь решения Советов и предписания вышестоящих органов исполнительной власти.

В отдельных, специально предусмотренных законом случаях исполкомы принимают общеобязательные акты, т.е. решения, действие которых распространяется на всех граждан, находящихся на территории деятельности данного исполкома, а также на расположенные на этой территории учреждения, предприятия и организации, независимо от их подчинённости и форм собственности.

Решения исполкомов могут быть как нормативными, так и индивидуальными актами. Распоряжения издаются от имени исполкома его председателем, а при отсутствии председателя – его заместителем по оперативным вопросам, которые не требуют коллегиального обсуждения. Это, как правило, индивидуальные акты. Лишь отдельные распоряжения руководителей областных и Минского городского исполкомов содержат предписания нормативного характера.

Распоряжения часто издаются по прямому поручению исполкома или по согласованию с членами исполкома. Таким образом, решения исполкомов отличаются от распоряжений прежде всего по характеру и значению решаемых в них вопросов и как следствие этого – по порядку издания.

Руководители отделов и управлений исполкомов издают приказы и распоряжения.

Руководители предприятий и учреждений издают правовые акты, как правило, в форме приказов и распоряжений. Иногда ими издаются также инструкции. Приказы могут быть нормативными и индивидуальными, чаще – индивидуальными актами. Акты руководителей учреждений и предприятий обязательны для работников этих учреждений и являются актами внутреннего управления.

Правовые акты органов государственного управления (исполнительной власти) можно классифицировать и по иным основаниям (схема 10.7).

К актам общего управления относятся акты, издаваемые органами общей компетенции (Правительством, исполнительными комитетами областей, городов, районов, местными администрациями).

Акты отраслевого (специального) управления предназначены для регулирования отношений в конкретной отрасли государственного управления (сельское хозяйство, промышленность, торговля и т.д.).

Схема 10.7

Классификация актов органов исполнительной власти по другим основаниям:

1) по сроку действия:

• бессрочные (с неопределённым сроком действия);

• срочные;

• временные

2) по территории действия:

• акты управления, действующие в масштабе всей страны;

• акты управления, действующие в масштабе административно-территориальной единицы

3) по характеру компетенции органов, издающих акты:

• акты общего управления;

• акты отраслевого управления;

• акты межотраслевого управления.

Акты органов межотраслевой (функциональной) компетенции регулируют отношения между несколькими или всеми министерствами, государственными комитетами и организациями, должностными лицами, независимо от ведомственной подчинённости, а также гражданами. Органами межотраслевого управления являются, например, Министерство экономики, Министерство труда и социальной защиты, отдельные государственные комитеты.

В юридической литературе существуют и иные основания для классификации актов государственного управления, например по порядку издания, по функциональной роли этих актов, в зависимости от объёма полномочий субъекта власти.