3.6. Источники административного права

Источники административного права – внешнее выражение административно-правовых норм; иными словами – юридические акты различных государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы (схема 3.8).

Схема 3.8

Источники административного права:

1) Конституция Республики Беларусь;

2) международные договоры и нормативные правовые акты, направленные на реализацию международных обязательств Республики Беларусь (акты, заключённые между странами-участницами СНГ, связанные с вопросами обеспечения и безопасности дорожного движения, таможенного контроля и т.д.);

3) законы Республики Беларусь;

4) декреты, указы Президента Республики Беларусь;

5) нормативные правовые акты Правительства Республики Беларусь (постановления и распоряжения);

6) нормативные правовые акты местных Советов депутатов, их исполнительных и распорядительных органов.

Глава 4 административно-правовые отношения

4.1. Понятие и основные признаки административно-правовых отношений

Любые общественные отношения преобразуются под регулирующим воздействием соответствующих норм права, т.е. приобретают правовую форму – становятся правовыми отношениями. Стороны таких отношений становятся носителями взаимных юридических обязанностей и прав, а их связи – правовыми. Это достигается тем, что именно правовая норма устанавливает обязанности и права, определяет ответственность за их неисполнение или нарушение прав одной из сторон. В этом смысле налицо следующий правовой механизм: правоотношение возникает непосредственно в процессе реализации предписаний, содержащихся в данной норме права.

Административные правоотношения являются разновидностью правовых отношений, в силу чего для них характерно всё то общее, что свойственно любому правовому отношению.

Административно-правовое отношение представляет собой урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Сторонами этих правовых отношений могут быть граждане Республики Беларусь, иностранцы и лица без гражданства, общественные объединения, государственные и негосударственные предприятия и учреждения, государственные служащие, органы исполнительной власти.

Как и в других правовых отношениях, обязанности и права сторон административных правоотношений носят взаимный характер: одна из сторон вправе требовать от другой стороны такого поведения, которое предусмотрено административно-правовой нормой. Правам одной стороны, следовательно, соответствуют обязанности другой и наоборот.

Вместе с тем в содержании административно-правовых отношений помимо общих качеств, присущих правоотношениям вообще, находят непосредственное выражение специфические черты административно-правового регулирования управленческих общественных отношений и государственно-управленческой деятельности. На этой основе достаточно чётко проявляются особенности, характерные именно для административных правоотношений:

1. При характеристике методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений особо отмечалось, что такого рода общественные связи по своей сути являются властеотношениями, т.е. построенными на началах «власть – подчинение». Такой подход в принципе возможен и при выяснении особенностей административно-правовых отношений. Это естественно, так как административные правоотношения – это юридически оформленные управленческие отношения. Однако нельзя впадать в крайность и низводить роль административного права до признания того, что оно основано исключительно на государственном принуждении, на слепом подчинении одной стороны регулируемых им отношений воле другой стороны.

Да, в отличие, например, от гражданского права, рассчитанного на регулирование отношений юридического равенства сторон, административное право исходит из признания того факта, что в регулируемых им общественных отношениях приоритетными являются позиции, характеризующие административно-правовой статус одной стороны. Соответственно в такого рода отношениях нет юридического равенства сторон, ибо юридически властные полномочия концентрируются в руках одной стороны.

В административно-правовых отношениях властное начало выражается непосредственно, а потому и является доминирующим признаком, отличающим их от иных правоотношений.

Таким образом, для административно-правовых отношений в наибольшей степени характерно проявление властной природы права. И эта их особенность не колеблется в условиях проведения экономических реформ, так как они (условия) настоятельно диктуют необходимость расширения сферы нормативного регулирования, придающего разнообразным общественным отношениям, включая управленческий, юридический характер.

2. Природа государственно-управленческой деятельности, а также особенности административно-правового регулирования управленческих отношений определяют необходимость выделения субъекта управления. В такой роли всегда выступает та сторона административно-правовых отношений, в руках которой концентрируется власть.

Поскольку административно-правовые отношения складываются в сфере социальной по своему характеру управленческой деятельности, власть предстаёт перед нами в виде средства волевого регулирования управленческих процессов и сознательно-волевого поведения их участников. Тем самым индивидуальное поведение координируется и подчиняется общим интересам совместной деятельности. Таково, по существу, содержание руководства поведением людей, свойственное управлению.

Кто в состоянии выразить в возникающих административно-правовых отношениях властное начало? Нетрудно предположить, что в подобной роли может выступать только та из их сторон, которая наделена необходимыми для этого юридически властными полномочиями. Иначе говоря, имеется в виду такой участник этих правоотношений, которому нормы административного права отводят роль субъекта управления в рамках общей формулы управления – «субъект – объект». Ни гражданин, ни общественное объединение, ни коммерческая структура негосударственного характера, ни государственное предприятие либо учреждение на подобную роль претендовать не имеют оснований. Выражаемая ими воля в административно-правовых отношениях является в силу этого вторичной. Каждый из названных участников административных правоотношений может решить самостоятельно только «свой» вопрос, т.е. вопрос собственной жизни и деятельности. Но этого явно недостаточно для того, чтобы выразить свою волю в сфере государственно-управленческой деятельности.

Как только у рассматриваемых субъектов возникает потребность «вторжения» в названную сферу, соответствующие административно-правовые нормы придают им статус участников конкретных административно-правовых отношений. В рамках такого рода правовых отношений соответственно общим закономерностям социального управления всегда находит свое выражение единая управляющая воля. Она и только она в состоянии обеспечить упорядочивающее воздействие на поведение тех, кто так или иначе затрагивает интересы данной сферы общественной жизни.

Таким образом, в административно-правовых отношениях всегда выделяется субъект управления, всегда налицо приоритет воли такого субъекта, имеющей своим адресатом сознательно-волевое поведение тех участников этого рода правовых отношении, которые выступают в роли объекта управления, всегда в том или ином варианте находит свое выражение соподчинение воль, всегда воле «властвующего» участника подчиняется воля иных участников таких правовых отношении.

Таково фактическое соотношение сторон в административно-правовых отношениях.

3. Сфера государственного управления – управляемая сфера. В ней всегда и в полном объёме выражаются все основные качества управления в его государственно-властном понимании (исполнительная власть). Фактически всё, что специфично для исполнительной власти и процесса её реализации, непременно, хотя и в различных вариантах, обнаруживается в возникающих в этой сфере административно-правовых отношениях. Это понятно, ибо в ней должная согласованность поведения людей и их объединений обеспечивается государственными средствами. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме получает своё выражение публично-правовой, т.е. государственный, интерес.

Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и интересов государства, с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленченской деятельности.

Таким образом, для административно-правовых отношении характерна особая сфера общественной и государственной жизни – сфера государственного управления.

Интересы государства иного рода, т.е. не связанные напрямую с его управленческой деятельностью, обеспечиваются в иного рода правовых отношениях (например, в трудовых, гражданских и т.п.).

4. Те особенности административно-правовых отношений, о которых шла речь, носят хотя и необходимый для правильного понимания их сути, но всё-таки достаточно общий характер. В этом смысле они являются предпосылкой для анализа уже специфических признаков такого вида правовых отношений в чисто юридическом аспекте.

На первый план среди них выдвигается следующий: главное состоит в выражении в административно-правовых отношениях публично-правового интереса. Его выразителем может быть только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем определённого комплекса полномочий государственно-властного характера. Очевидно, что такими качествами обладает лишь соответствующий орган исполнительной власти.

Таким образом, специфической особенностью административно-правовых отношений является то, что во всех случаях необходимо следующее непременное условие – обязательное участие в них стороны, наделённой юридически властными полномочиями. Такой стороной являются органы государственного управления, т.е. субъекты исполнительной власти, а также представляющие их должностные лица.

В этой связи может возникнуть вопрос: а как быть с управленческими по своему характеру отношениями, складывающимися во внутриорганиза-ционной деятельности органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры? Да, в подобных отношениях субъект исполнительной власти отсутствует. Тем не менее имеются достаточные основания считать, что и в этих случаях выделяется соответствующее звено, наделённое распорядительными полномочиями, характерными для субъектов исполнительной власти, либо тот или иной руководитель таких государственных органов сам осуществляет полномочия распорядительного характера (например, прокурор, председатель суда).

5. Следующая специфическая особенность административно-правовых отношений заключается в том, что, возникая по инициативе любой из сторон – и органа исполнительной власти, и гражданина, и т.д., они в отличие от гражданско-правовых отношений договорного характера, для которых согласие второй стороны является, как правило, обязательным, могут возникать (складываться) без такого обязательного условия.

Таким образом, административно правовые отношения могут возникать и вопреки желанию или согласию второй стороны.

Участие властвующего субъекта в подобных правовых отношениях уже предполагает, что ему предписывается в определяемых административно-правовыми нормами условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административных правоотношений. Такой субъект, а им является исполнительный орган (должностное лицо), обязан по своей инициативе и своими действиями обеспечивать возникновение таких правоотношений, не вступая при этом в договорные связи со второй стороной. Причём такое поведение этого субъекта – не возможность, а его прямая юридическая обязанность. Так, при обнаружении факта совершения административного правонарушения полномочное должностное лицо возбуждает производство по привлечению нарушителя к административной ответственности, несмотря на любые возражения нарушителя. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий исполнительный орган даёт обязательное для нижестоящих органов предписание, хотя оно и может вызвать возражения адресата. Сам факт предписания (юридическое действие) уже создаёт административное правоотношение.

Конечно, правоотношение может возникнуть по инициативе, например, гражданина, причём оно далеко не во всех случаях может соответствовать чисто служебным интересам исполнительного органа или должностного лица (например, при обжаловании неправомерных управленческих действий). Однако сам факт подачи жалобы уже вызывает к жизни административное правоотношение со всеми присущими ему атрибутами (обязанность принять и рассмотреть жалобу и т.п.).

6. Между сторонами административно-правовых отношений могут возникать различного рода споры. Так, гражданин может быть не согласен с предпринятыми в его адрес действиями исполнительных органов (должностных лиц), юридические лица также могут оспаривать их действия и т.п. Разрешение таких споров, как правило, осуществляется в адмиии стративном, т.е. во внесудебном, порядке. Выралсается такое разрешение в принятии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически властного решения по предмету спора. Предметом спора чаще всего является законность оспариваемых управленческих действий или решений.

Довольно часто действующее законодательство предусматривает судебный порядок рассмотрения и разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного (обжалование постановлений о наложении административных взысканий может быть обжаловано как в вышестоящий исполнительный орган, так и в суд).

Таким образом, административно-правовые споры между сторонами административных правоотношений решаются преимущественно путём реализации полномочными субъектами исполнительной власти принадлежащих им юридически властных полномочий.

7. За нарушение требований административно-правовых норм стороны административных правоотношений несут ответственность, но не друг перед другом, что характерно для гражданско-правовых отношений. Виновная сторона отвечает перед уполномоченным исполнительным органом (должностным лицом). В таком порядке наступает, в частности, дисциплинарная и административная ответственность. В предусмотренных законом случаях ответственность возможна и в судебном порядке (например, за совершение ряда административных правонарушений).

Если нарушением административно-правовых норм нанесён материальный ущерб другой стороне данного правоотношения, то на виновную сторону возлагается обязанность его возмещения. Решение об этом принимается одновременно с применением меры административной ответственности. Независимо от размера причинённого материального ущерба его возмещение возможно только в судебном порядке на основе норм гражданско-процессуального законодательства.

Таким образом, ответственность стороны административно-правового отношения наступает перед государством в лице его соответствующих органов (исполнительных либо судебных). Такой порядок ответственности обусловлен тем, что нарушение административно-правовых норм посягает на публично-правовые интересы, которые, как уже известно, способны выразить только государственные органы (схема 4.1).

Схема 4.1

Признаки административно-правовых отношений:

1) возникновение на основе норм административного права;

2) возникновение в сфере деятельности исполнительной власти;

3) наличие обязательного субъекта, наделённого государственно-властными полномочиями;

4) участники этих отношений наделены субъективными правами и юридическими обязанностями;

5) правовые отношения имеют много разновидностей;

6) реализация субъективных прав и исполнение юридических обязанностей обеспечены возможностью государственного принуждения;

7) споры, возникающие между сторонами административно-правовых отношений, разрешаются, как правило, в административном (внесудебном) порядке.

Предусматривая возможность возникновения административно-правовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-правовая норма заранее устанавливает объём полномочий этих сторон, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав. Административно-правовая норма для одной стороны определяет вид и меру возможного поведения, а для другой – вид и меру должного поведения.

Конкретную реализацию административно-правовые отношения находят в повседневном взаимодействии субъекта и объекта управления. Для них характерно единство содержания, ибо все они являются административными, и единство формы – административно-правовой. Их административные черты выражаются в том, что только одна сторона правомочна принять официальное юридически властное решение. Важно подчеркнуть, что отражённая в административно-правовом отношении властность определяется не усмотрением сторон, а вытекает непосредственно из содержания соответствующей нормы административного права. Субъект государственного управления реализует в административно-правовых отношениях принадлежащие ему юридически властные полномочия в тех случаях, когда в этом возникает необходимость.