3.3. Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и соответственно по своему юридическому содержанию. Существуют различные критерии классификации административно-правовых норм (схема 3.4). Помимо указанных в схеме, различают следующие виды административно-правовых норм.

По предмету регулирования различают:

• материальные – нормы права, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе осуществления государственной деятельности;

• процессуальные – установленные государством общие правила поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Схема 3.4

Виды административно-правовых норм:

1) по функциям права:

• регулятивные (содержащие правила сознательности – «активная администрация»);

• охранительные (призваны обеспечивать защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений — «пассивная администрация »)

2) по содержанию предписания:

• обязывающие, предписывающие обязательное совершение каких-либо действий;

• запрещающие, содержащие запрет на совершение определённых действий, указанных в данной норме;

• уполномочивающие (управомочивающие), предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований нормы;

• стимулирующие (поощрительные);

• рекомендательные

3) по иным критериям:

• по юридической силе: нормы законов, подзаконных актов;

• по действию во времени: срочные и бессрочные;

• по масштабу действия: общереспубликанские и местные;

• по адресату: могут быть выделены нормы, регламентирующие правовое положение граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений в сфере государственного управления;

• по объёму регулирования: общие, межотраслевые, отраслевые;

• по степени определённости изложенных в нормах требований: абсолютно определённые, относительно определённые, альтернативные (допускающие несколько вариантов поведения, предусмотренных нормой) и др.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, другими словами, их административно-правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления) и должны действовать участники регулируемых отношений.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанные с ним управленческие отношения (например, порядок приёма, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок административного процесса и т.д.). Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

3.4. Реализация административно-правовых норм

Социальное назначение норм административного права состоит в том, чтобы регулировать поведение субъектов в сфере государственного управления. Однако эти нормы не могут выполнять регулирующей роли без сложного механизма их реализации.

Как отмечают Н.И. Матузов и А.В. Малько, под реализацией права понимается процесс воплощения юридических предписаний в правомерных действиях граждан, органов, организаций, учреждений, должностных лиц и всех иных участников общественных отношений. Вне деятельности людей реализация права немыслима. Отсюда – значение целенаправленной организаторской деятельности субъектов права.

Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. В указанном процессе участвуют все стороны управленческих правоотношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Форма реализации норм административного права зависит от специфики общественных отношений, регулируемых данными нормами, от правила (содержания) правовой нормы, от характера поведения субъектов, реализующих правовую норму, и их взаимоотношений; от формы внешнего проявления правомерного поведения.

В юридической литературе принято различать несколько форм (способов) реализации правовых норм.

По характеру действий субъектов административного права, степени их активности и направленности выделяют соблюдение, исполнение, использование и применение (схема 3.5).

Схема 3.5

Формы реализации административно-правовых норм:

1) исполнение – активные действия субъектов права по выполнению юридических предписаний, запретов или дозволений, содержащихся в норме;

2) соблюдение – воздержание субъекта от совершения запрещённых действий. Соблюдение отличается от исполнения пассивным поведением субъекта;

3) использование – добровольное совершение субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления;

4) применение – издание (принятие) полномочным органом (компетентным субъектом власти) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Применение административно-правовых норм осуществляется в особом, установленном законом процессуальном порядке

Соблюдение как форма реализации норм административного права имеет место тогда, когда субъекты воздерживаются от совершения действий, закреплённых нормами. Это пассивная форма поведения субъектов в сфере государственного управления, они не вступают в конкретные административно-правовые отношения. В этой форме реализуются запрещающие нормы. Как отмечает В.С. Нерсесянц, правовые запреты реализуются преимущественно под угрозой наступления неблагоприятных последствий в случае их нарушения. Это могут быть лишение свободы, штраф, исправительные работы и др.

Исполнение норм административного права заключаются в активных действиях субъектов правоотношений, направленных на выполнение предписанных правовой нормой обязанностей. Таким образом, путём исполнения реализуются обязывающие административно-правовые нормы. Исполнение правовых норм обеспечивается определёнными государственными мерами. Как отмечает В.С. Нерсесянц, при осуществлении обязывающих норм затрачиваются человеческие силы, за что государство обещает определённую компенсацию. Исполнение обязанностей под угрозой возможно, но оно не будет столь качественным. Отдельные люди исполняют юридические обязанности по внутреннему убеждению, следуя чувству долга.

Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Заинтересованность участников общественных отношений в реализации принадлежащих им прав проявляется в сфере действия управо-мочивающих норм, а более широко – за пределами действия запретов, ограничений и обязывающих велений. Государство не обещает наград за сам факт реализации управомочивающих норм, тем более не грозит лишениями в случае отказа от реализации предоставленных им прав. Содержание управомочивающих норм удовлетворяет их адресатов, а сам результат осуществления прав приносит желаемые блага.

Эти три формы реализации административно-правовых норм, в ходе которых юридические нормы претворяются в жизнь непосредственно действиями субъектов общественных отношений, принято называть формами непосредственной реализации права.

По сути, в таких формах осуществляются акты реализации прав и обязанностей субъектов административных правоотношений.

Между тем осуществление актов реализации прав и обязанностей субъектов административного правоотношения недостаточно для его урегулирования. По результатам их осуществления должно быть принято основанное на законе государственно-властное решение органа исполнительной власти либо его должностного лица в виде индивидуального правоприменительного акта. Поэтому важной формой реализации административно-правовых норм является применение.

Применение административно-правовых норм состоит в принятии индивидуального юридического акта по конкретному делу. Данные нормы реализуются в процессе разрешения конкретного дела, связанного с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности. Применение административно-правовых норм не является способом реализации прав и обязанностей всеми сторонами управленческих отношений, оно относится к компетенции специально уполномоченных на то органов управления и должностных лиц.

Применение административно-правовых норм отражает сущность административно-правовых отношений. Именно в процессе применения административно-правовых норм наиболее чётко прослеживаются форма и содержание данных правоотношений, их динамика. В ходе применения административно-правовых норм участвует орган государственного управления (исполнительной власти), который уполномочен принимать юридически значимое решение в отношении организационно не подчинённого ему субъекта.

Н.И. Матузов и А.В. Малько обоснованно считают, что применять нормы права – это значит применять власть, а нередко – принуждение, санкции, наказание. Правоприменение осуществляют только специальные субъекты. Именно поэтому рядовые граждане не могут применять правовые нормы, иными словами, употреблять власть; такими прерогативами они не наделены.

Таким образом, правоприменение рассчитано как на урегулирование правоотношений в сфере государственного управления, которые не связаны с противоправным поведением подвластных субъектов (такие правоотношения всегда направлены на реализацию прав и свобод граждан и организаций), так и на охрану данных правоотношений от противоправных посягательств.

В отличие от исполнения как формы реализации административно-правовых норм, составляющих обязанность всех, к кому она обращена, применение этих норм составляет обязанность лишь специально на то уполномоченных органов и должностных лиц.

По социальному содержанию применение административно-правовых норм представляет собой одну из правовых форм исполнительной, управленческой деятельности.

Основным требованием правильного применения норм административного права является законность правоприменительной деятельности. Этот принцип в процессе применения административно-правовых норм выражается в ряде конкретных требований, обращенных к правоприменяющим органам и должностным лицам:

• применение нормы административного права в каждом отдельном случае должно строго соответствовать подлинному её содержанию, тем целям, для достижения которых она установлена;

• норма административного права должна применяться в установленном государством порядке, с соблюдением всех процессуальных требований, обеспечивающих правильность её применения;

• акт применения нормы административного права должен быть определённым образом оформлен, в частности, иметь соответствующее наименование, дату принятия, подписан надлежащим должностным лицом;

• акт применения нормы административного права должен быть в установленный срок объявлен заинтересованным органам и лицам, что составу ляет одно из необходимых условий его фактической реализации;

• применяющий норму административного права орган обязан сам или через соответствующие подчинённые ему органы обеспечить фактическое проведение в жизнь акта правоприменения посредством организации его исполнения и проверки исполнения.

Некоторые административно-правовые нормы в соответствии с действующим законодательством могут применяться в судебном порядке (например, при рассмотрении судами жалобы на постановление административной комиссии о наложении штрафа или принятие судьёй решения о привлечении к административной ответственности). Это свидетельствует о том, что для применения административно-правовых норм необходимы полномочия юридически властного характера.

Применение нормы административного права – это не одноактное действие, а определённый процесс, имеющий начало и окончание и состоящий из ряда последовательных стадий. Каждая стадия механизма административно-правового регулирования может быть детализирована исходя из особенностей административных правоотношений (схема 3.6).

Схема 3.6

Процесс применения административно-правовых норм:

1) действия, предшествующие применению нормы (установление правомочности органа или должностного лица, решение вопроса о компетентности, всестороннее изучение и анализ конкретного вопроса, юридическая оценка);

2) действия по принятию акта применения правомочным органом или должностным лицом;

3) действия по доведению акта применения до заинтересованных органов и лиц по организации его практического исполнения и контроля за его исполнением.

Первая стадия механизма административно-правового регулирования – это стадия общего действия права (действие права в статике). На этой стадии правоприменителем устанавливается взаимосвязь абстрактной правовой нормы с конкретными жизненными обстоятельствами, порождёнными юридическим фактом. При реализации данной стадии конкретным правоприменителем в конкретных административных правоотношениях она может быть разбита на несколько этапов.

1. Установление юридической основы дела. На этом этапе правоприменительного процесса даётся правовая квалификация (юридическая оценка) установленным фактическим обстоятельствам дела, выбирается правовая норма, подлежащая применению, проверяется её юридическая сила, подлинность текста, выясняется её действие во времени, в пространстве и по кругу лиц.

2. Установление фактической основы дела. На данном этапе устанавливаются и исследуются только те факты и обстоятельства, которые предусмотрены нормой права и являются юридически значимыми – правомерными либо неправомерными, поскольку право не может применяться к обстоятельствам, не имеющим юридического характера.

Вторая стадия механизма правоприменения характеризуется фактической реализацией прав и обязанностей субъектов административных правоотношений (динамика действия права) и принятием уполномоченным органом решения по делу. Указанная стадия также может подразделяться на несколько этапов:

1. Фактическая реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения. На этой стадии осуществляются сбор и оценка юридических доказательств, фактов (предметов, показаний свидетелей и очевидцев, документов, заключения специалистов и т.д.), добытых в установленных законом формах и порядке; представление документов, необходимых для реализации прав и законных интересов управомоченной стороны правоотношении; их оценка; направление запросов; рассмотрение ходатайств и т.д.

Всестороннее и полное исследование фактических обстоятельств, собранных в соответствии с требованиями закона, способствует достижению объективной истины по делу и правильному принятию решения.

2. Принятие решения по делу. Это завершающая стадия процесса применения норм административного права.

Решение по делу сопровождается одновременно принятием полномочным органом (письменно или в иной форме) индивидуально-правового акта (акта применения права). Ими могут быть постановления, решения, распоряжения, приказы, издаваемые органами государственного управления (должностными лицами), а также акты судебных органов.

Признаками акта применения норм административного права являются:

• его индивидуальный характер;

• обоснованность его нормой (или нормами) административного права.

3. Доведение актов применения до заинтересованных органов и лиц и непосредственное их исполнение.

Действия по применению норм административного права в зависимости от характера и конкретных целей разделяются на две группы:

1) действия, имеющие своей непосредственной целью юридическое обеспечение удовлетворения тех или иных конкретных потребностей общества или личности;

2) действия по привлечению к ответственности нарушителей этих норм.