27. Местное управление Российской империи. Общие тенденции развития:

- бюрократизм и централизация в управлении страной, однако

- жестко унитарным государством с единым центром управления Россия не стала;

- соревнование: централизация и децентрализация – находились в стабильном равновесии.

Развитие:

- децентрализация при Петре: создание самост. единиц, участие сословных учреждений в деле государственного управления (но сословия – гос. органы управления).

в начале 18 века управление осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов;

- и так до введения в 1784 г. Учреждения для управления губерниями Всероссийской Империи 1775 г.;

- при Екатерине 2 исчезают органы центрального отраслевого управления (так называемые коллегии), ведомство которых переносится на губернские учреждения;

- практически современная система центрального управления при Павле и Александре; формируется порядок, просуществовавший вплоть до 1917 г.: центральные губернии управляются посредством жесткого полицейского надзора, ослабленного введением в этих же губерниях в 1864 г. земских учреждений; губернатор правил автономно.

Критерий образования губерний:

- при Петре: каждый образованный административный округ оплачивал налогами определенную статью государственных расходов.

- при Екатерине 2: количество населения.

Акты местного управления:

Фискальный интерес в учреждении губерний:

- территория Российской Империи делилась по указу Петра 1 от 1708 г. на губернии (до 1929 года); сначала губернии были очень большими образовании (первоначально их было 8). К середине 19 века количество губерний установилось равным 50. Во главе губерний был поставлен губернатор или генерал-губернатор.

- по Указу от 29 мая 1719 г. в губерниях – провинции;

- провинции делились на дистрикты (уезды), которые управлялись воеводами. При этом степень зависимости воевод от губернаторов не была определена.

Уничтожив земских и губных старост, Петр повелел в 1713 году избирать ландраты (земские советы) и ландрихтеров (земских судей). Как правило, избирались местные дворяне, отставленные от службы, и выдающиеся местные люди. Им вменялся в обязанность местный суд, который законодатель старался отделить от администрации. В 1719 году ландраты и ландрихтеры были упразднены, а вместо них вводятся асессоры из отставных дворян и надворные суды. В 1722 году суд вновь соединяется с администрацией, ибо в надворных судах председательствует губернатор, а в провинциальных судит воевода с асессорами.

В период с 1727 по 1775 годы губернатор постепенно подчиняет себе дотоле самостоятельные должности и ведомства. Так, при Анне Иоанновне воеводы входят в полное подчинение губернаторам, усиливается власть губернатора и над другими местными учреждениями. Вместе с тем при губернаторе формируются ряд органов, помогающих ему осуществлять свою власть. Так появляются товарищи губернатора – коллежские советники. Одновременно Сенат и коллегии стараются сделать так, чтобы губернатор был их исполнительным органом на местах. Так, во время существования Верховного тайного совета губернатор назначался на должность верховниками из числа представленных Сенатом кандидатур. После упразднения ВТС, губернатор назначался императором, как правило, по представлению Сенатом кандидатур. Позднее же губернаторы назначались Императором по представлению от МВД.

В 1775 году Екатерина 2 издала акт - Учреждение о губерниях - по которому вся территория Европейской России делилась на губернии, в основу деления был положен критерий численности душ. 300-400 тыс. душ – губерния, 20-30 тыс. душ – уезд. На уровне уезда и на уровне губернии Екатерина создала особые учреждения, строившиеся на сословном принципе. Уездом управлял земский исправник, избиравшийся уездным дворянством. Формально было проведено разграничение между судом и администрацией. В губернии были введены следующие судебные учреждения: палаты уголовная и гражданская, верхний земский суд, а на уровне уезда учреждался уездный (окружной) суд, а также верхняя и нижняя расправы, вводился т.н. совестный суд.

Должность губернатора становится подконтрольной должности генерал губернатора или наместника, таким образом в практику местного управления вводился своеобразный принцип разделения властей, заключавшийся в разделении одной и той же власти, власти общего управления. Одна власть становилась высшей надзорной и контрольной, а вторая делалась ответственной за осуществление общего заведования делами губернии. Однако на практике многие права и преимущества генерал-губернатора перешли к губернатору. К ведомству губернатора относились некоторые хозяйственно финансовые функции (например, сбор узаконенных податей и налогов), административно-полицейские функции (так, сыск и борьба с преступностью входили в обязанности губернатора с самого введения этой должности; губернатор также поддерживал дела народного образования в губернии), судебные функции (в 1714 году губернатор превращается в апелляционную инстанцию на решения ландрихтеров, городовых и надворных судов; с 1722 года губернатор председательствует в надворном суде; в 1727 году суд передаётся губернаторам, воеводам и их помощникам; сословные судебные органы, учреждённые в 1775 году, так и не стали в совершенно независимое положение от губернатора), военные функции (эта сфера деятельности губернатора была обширной до 1775 года, после чего из ведомства губернатора изымалась).

Губернское правление. Первоначально в состав правления входили: губернатор (генерал-губернатор), 2 губернских советника (асессора), вице-губернатор, губернский прокурор и губернские стряпчие казённых и уголовных дел. Первоначально его функцией было разрешение вопросов общего надзора и оказание помощи в губернском исполнительном производстве, а также прямое исполнение приговоров судебных мест. В 19 веке после реформирования местного управления губернское правление получило более самостоятельное положение. Формально это проявлялось в том, что губернатор обязан был председательствовать в нём только в трёх узаконенных случаях.

Екатерина 2 проводила политику децентрализации, и при ней устанавливается своеобразный дуализм в институтах местного управления: органы правительственные, перенесённые на местный административный уровень, и сословные в лице своих учреждений, участвующие в местном управлении.

После 1775 года европейские владения России приобрели устойчивый государственный механизм. Этот механизм с некоторыми видоизменениями просуществовал в России до 1917 года. В частности, по судебным уставам императора Александра 2 упразднялись органы сословного суда, вместо них вводились другие судебные учреждения.

Управление городов также входит в понятие местного управления. В области городского управления Пётр вначале (1699) руководствовался понятием о единстве города и земли и учредил бурмистерскую палату, которая, состоя из выборных города Москвы, была местным общинным управлением этого города и в то же время центральным учреждением для высшего управления всеми городами государства. По городам были устроены (правильнее - оставлены) земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть простирается на всё недворянское, но свободное население округа. В 20-х годах эти учреждения заменены магистратами: главным магистратом в Петербурге из чиновников и выборных и городовыми магистратами исключительно из выборных (бурмистров). Это уже сословно-общинное учреждение и компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и суд) простирается только на горожан. Однако, как показали дальнейшие исследования, эти реформы Петра закончились не ничем. И до 1785 года города в России управлялись, как и при царе Алексее Михайловиче, посредством посадских слобод и специальных органов управления, создаваемых в них.

В 1785 году Екатерина 2 издаёт Жалованную грамоту городам, по которой в городах создаются особые городские органы управления, формируемые на сословном принципе. Городское население по Жалованной грамоте городам делилось на 6 разрядов. Города получали статус юридического лица и у них появлялось муниципальное имущество, для управления которым и создавались органы сословного городского самоуправления в виде городской Думы и шестигласной городской Думы, формировавшей городское правление во главе с городским главой. Однако у этих органов было много обязанностей и никаких прав, поэтому городские учреждения по ЖГГ были созданы только в Москве и Петербурге, в остальных городах управление осуществлял городничий.

Низшей судебной инстанцией для горожан стали городские магистраты, члены которых избирались сроком на три года. Апелляционной инстанцией для городских магистратов были губернские магистраты.