43. Муниципальное управление в России: понятие, содержание, принципы, полномочия и перспективы развития

Муниципальное управление - это комплексное и многоуровневое явление, которое определяет многообразие явлений. Местное самоуправление - это организация властвующих сил на малой территории, которая предполагает решение возникших вопросов на месте. В полномочия местных органов самоуправления входит право регулирования подведомственных вопросов и управление в интересах населения. Муниципальное управление выполняет ряд установленных функций и имеет перед собой задачи. Понятие функции определяется как определенная совокупность направленных действий, которые приводятся в исполнение управляющими органами в целях достижения поставленных задач. К функциям муниципального управления относят:

1) учет прошлого и настоящего опыта для проектирования будущего с учетом положительного изменения в развитии событий;

2. составление плана, в котором будет учитываться направление развития, постановка целей, точная формулировка задач, отбор качественных и больших по объему показателей, собственно организация поля деятельности;

3. организация исполнения установленных задач;

4. направления работы субъектов при помощи распорядительства, которое воспроизводит деятельность непосредственного решения аппаратного управления;

5. осуществление регулирования распорядительной деятельности при помощи законодательства;

6. осуществление контроля в реализации поставленных задач с целью избежания несанкционированных действий или их предотвращения;

7. учет ресурсов;

8) финансирование.

Задачи - это список мероприятий, которые должны осуществиться в процессе реализации запланированных целей.

Понятие «решение задачи», может пониматься в трех вариациях. Это, во-первых, решение как собственно план решения задачи, во-вторых, решение задачи как процесс выполнения предложенного плана и, в-третьих, решение задачи в целях получения результата.

Принципы муниципального управления:

1. разработка программ развития в условиях рыночной экономики, расчет и прогнозирование использования ресурсов (трудовых, финансовых, материальных);

2. объективность во всех управленческих процессах при учете фактического состояния социальной сферы, влияния демографического фактора на развитие субъекта, эффективности управления;

3) деление полномочий всех должностных лиц в соответствии с их профессиональным уровнем подготовки и опытом работы;

4. использование информации в муниципальном управлении: сбор, обработка и распределение по сферам управления в соответствии с целями и задачами;

5. рациональность и ответственность муниципального управления, и другие принципы.

Цели и задачи муниципального управления зависимы исключительно от интересов местного населения.

Местное самоуправление является системой органов власти, которые наделены полномочиями, ответственностью с целью решения проблем местного уровня с учетом всей специфики данной местности. Например, учитываются территориальное расположение населенного пункта, его финансовое состояние, материальное обеспечение, численность самого населения и другие факторы, влияющие на выбор и метод выражения голоса народа. Органы местного самоуправления формируются в пределах законодательной власти государства, обладают правом формирования собственного местного бюджета для реализации своих функций и контроля общественных процессов.

Оригинальное определение понятия местного самоуправления сформулировано в Европейской Хартии местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения».

Федеральные законодательные акты, регламентирующие местное самоуправление, подразделяются на два больших блока.

Блок первый:

Федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления; федеральные отраслевые законы и иные нормативные акты, содержащие нормы, касающиеся муниципального права:

1. Конституция РФ;

2. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 03 июня 2006 г.);

Закон РФ от 06.07.1991 г.№1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 17апреля 2006 г.);

В первом блоке основным следует считать ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», регламентирующий:

1. понятия, касающиеся местного самоуправления;

2. роль местного самоуправления в системе органов государственной власти;

3. полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления;

4. предметы ведения органов местного самоуправления;

5. финансово-экономическую основу местного самоуправления и др.

Существуют и иные федеральные законы, регламентирующие местное самоуправление, относящиеся к этому блоку:

1) от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 02 февраля 2006 г.);

2) от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г);

3) от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

Ко второму блоку относят:

1. Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) (ч. 1, 2, 3) (с изм. и доп. от 30 июня 2006 г.);

2. Земельный кодекс РФ от 25.10 2001 г. №136-ФЗ (ЗК РФ) (с изм. и доп. от 30 июня 2006 г.);

3. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (БК РФ) (с изм. и доп. от 02 февраля 2000 г.);

4. Налоговый кодекс РФ (НК РФ) (с изм. и доп. от 30 июня 2006 г.).

Субъектами РФ определяются:

1. организация деятельности местного самоуправления;

2. порядок проведения выборов на территории муниципального образования;

3. порядок регистрации уставов муниципальных образований;

4. порядок изменения границ и наименований муниципальных образований и пр.

Существуют следующие основные принципы местного самоуправления, которые вытекают из положений Конституции РФ:

1. местное самоуправление может осуществляться гражданами или выборными органами;

2. границы территорий муниципальных образований изменяются по согласованию с населением данного образования;

3. местное самоуправление является самостоятельным в пределах принимаемых решений;

4. население определяет структуру избираемых им органов власти местного самоуправления;

5. население владеет, пользуется, распоряжается собственностью муниципального образования в соответствии с законодательством (средствами местного бюджета, имуществом органов местного самоуправления, муниципальными землями и природными ресурсами, муниципальным жилищным фондом и др.).

Кроме того, в основе организации и функционирования местного самоуправления в РФ лежат следующие принципы:

неукоснительное соблюдение прав и свобод человека и гражданина на любой муниципальной территории, в том числе права граждан на осуществление местного самоуправления;

выборность муниципальных органов и главы муниципального образования, а также избрание непосредственно населением на ключевые посты других муниципальных должностных лиц (например, руководителя муниципальной милиции, руководителя муниципальной налоговой службы, главного санитарного врача муниципального образования и других);

полновластие органов местного самоуправления в пределах установленной для них законом компетенции;

подконтрольность и подотчетность всех сторон деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления населению соответствующего муниципального образования;

законность в организации и деятельности муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления. Суть этого принципа применительно к местному самоуправлению состоит в том, что, во-первых, создание муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления должны носить легитимный, то есть предусмотренный законом, характер; во-вторых, компетенция органов местного самоуправления не может определяться или изменяться иначе как на основании закона; в-третьих, законность здесь означает также то, муниципальные органы должны обладать в пределах своих полномочий самостоятельностью и определенной независимостью на территории муниципального образования от каких-либо волевых, не предусмотренных законом, влияний, давлений, командований. В то же время органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность за свои действия и решения в установленном законом порядке;

подконтрольность представительным органам местного самоуправления деятельности всех других муниципальных органов, их подразделений, должностных лиц местного самоуправления;

приоритет правовых актов представительных органов местного самоуправления (принятых, безусловно, в рамках их компетенции) над актами всех других муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования;

экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления установленным законом для него полномочиям;

принцип гласности, публичности в организации и функционировании местного самоуправления, его органов и должностных лиц;

учет в деятельности органов местного самоуправления не только интересов местного населения, но также общефедеральных и региональных интересов на территории соответствующего муниципального образования;

принцип государственной поддержки местного самоуправления;

конструктивное сотрудничество и взаимодействие муниципальных органов, должностных лиц местного самоуправления с политическими партиями, общественными организациями и движениями, действующими на территории соответствующего муниципального образования.

Полномочия ОМС (ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. в части, вступившей в силу 01.01.2009 г.):

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) формирование, утверждение и исполнение бюджета муниципального образования в соответствии с действующим законодательством РФ и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов (земельного налога, налога на рекламу, штрафов и др.);

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Эти и иные полномочия обязательно должны быть зафиксированы в уставе МО.

Объемы дополнительных полномочий определяются схемой ОМС.

Гарантий местного самоуправления:

1. компенсация дополнительных расходов, понесенных органами местного самоуправления при реализации своих полномочий на территории муниципального образования;

2. право на защиту судебными органами.

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дано определение финансово-экономической основы местного самоуправления. Её составляющими являются:

1) муниципальная собственность;

2. другая собственность, предназначенная удовлетворять потребности населения;

3. имущество, находящееся в государственной собственности, но переданное муниципальным органам власти на праве оперативного управления.

Органы местного самоуправления несут ответственность за действия, противоречащие законодательству РФ.

К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Понятие местного самоуправления как непосредственной власти народа официально вошло в нашу жизнь в начале 1990 гг. До того времени термин «местное самоуправление» отсутствовал даже в законодательстве, государства. Официально институт самоуправления был признан 9.04.1990 г. Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Данный закон четко определил роль, место и полномочия органов местной народной власти. Правовая основа на уровне государства была Заложена в Конституции РФ, принятой 12.12.1993 г., в которой говорится об организации народной власти местного уровня. Законность института власти самоуправления закреплено и в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основе этих и других законодательных документов полномочия субъектов РФ значительно расширились.

Субъекты Федерации с данного момента могли не только выполнять спущенные сверху директивы, но и самостоятельно корректировать действующее законодательство в соответствии со своим реальным положением, ресурсами и другими факторами.

Весь процесс формирования деятельности местных органов самоуправления проводился в соответствии с международными актами, например Европейской хартией местного самоуправления, которая осуществляет свою деятельность в пределах Совета Европы.

Россия входит в Совет Европы с 1996 г., следовательно, обязана соблюдать и подчинять свои интересы Уставу Совета Европы. Именно международный документ «Европейская хартия», который был подписан 26.02.1998 г. и вступил в законную силу 01.09.1998 г., регламентирует все важнейшие принципы, гарантии, ответственность, права и полномочия органов местного самоуправления.

На данном этапе в РФ одним из главных приоритетных направлений развития местного самоуправления считается ориентирование на формирование бюджетной системы доходов, которые могли бы обеспечивать органы местного самоуправления возможностью реализовывать свои прямые функции и полномочия. Распространено мнение о том, что системе местного налогообложения необходимо ориентироваться на поимущественные и подоходные виды налогов в местный бюджет.

В процессе развития системы местного самоуправления в РФ следует выделить несколько приоритетных задач. К приоритетным задачам относятся разделение и распределение полномочий между государством и новообразованными органами местного самоуправления в субъектах РФ. Основная проблема возникает в процессе реализации управленческих полномочий по вертикали власти.